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电子政务跨越式发展中的障碍分析
一、跨越式发展给我国带来的机遇
,特别是信息化下的电子政务所谓“跨越式发展”,是指一定历史条件下落后者对先行者走过的某个发展阶段的超常规的赶超行为。跨越式发展不仅是一种超常规的发展,而且也是一种非均衡的发展,即它不是全面、平行地推进,而是可以在不同的领域有先有后、有所侧重。从当今国际发展的趋势看,科学技术的迅猛发展、高新技术产业的大量涌现,为我们利用信息手段,在新技术煊蚵氏韧黄铺峁┝诵碌钠趸?使得我们直接掌握和运用当代科技发展的最新成果,跨越发达国家工业化发展过程中曾经经历的某个阶段、曾经走过的某些弯路,直接进入到信息经济时代成为可能。这主要表现在两个方面:一是以较短的时间和较少的代价实现与先进国家原来走过的发展历程相同的目标,比如多数发达国家实现工业化差不多用了200年的时间,还付出了环境污染的高昂代价,而一些发展中国家实现工业化只需要少得多的时间(我国大概有不到100年的时间就行了) ,且可尽量避免“先污染、后治理”所带来的不必要代价;二是在发展过程中跳过先进国家曾经出现过而发展中国家不必再重复的一些阶段,比如在信息化建设中跳过主机阶段直接进到个人电脑阶段,跳过铜缆通过阶段直接进到光纤通信阶段,跳过封闭式专用网阶段直接进到开放式互联网阶段等等。我国的电子政务建设作为信息化过程中的重要内容,很好地抓住了这次机遇。特别是同电子商务相比,电子政务似乎更有优势,更“来势汹汹”,原因是一方面由于政府机构的主导作用,电子政务用为国民经济与社会信息化的强大引擎,对经济的拉动作用明显,另一方面,电子商务仅仅是技术的产物,虽然它已经具备了变革传统经济的要素,然而它却没有足够的能量与动力,而电子政务则超越于技术之上,与政府行政管理改革等上层建筑相结合,上升为国家发展战略,具备了全面调动经济与社会诸多资源的能力。从1999年1月政府上网工程启动到2001年底三年建设期结束时,已有接近50 %的政府机构建立了自己的网站。国务院29个部委中的26个已经建立网站,其中9个部委有英文版的网页,12个部委提供了在线服务,90 %以上的部委网站设有信息公告或资料数据库查询等内容。根据CNNIC第九届中国互连网络发展状况统计报告,截止到2001年12月31日,以gov. cn注册的政府域名总数达到5864个,占. cn下注册域名数的比率为4.6 %。[ 2 ]电子政务的跨越式发展是有目共睹的。
二、电子政务跨越式发展中的障碍
由于我国的电子政务在发展的一开始就是由外力推动,缺乏内在动力,于是我们现在看到的是:电子政务好像很难再往纵深发展了,登陆不少政府网站,你会发现或者内容长时间没有更新,类似于“死站”;或者网站上只有区域概览、领导人名单、部门通讯地址、电话号码等几个可怜的信息,好一些的也只是介绍政府的职能、法规、政策、办事程序,相当于“空站”。大部分所谓的电子政务仍然只是一个信息发布平台,“中国目前在现代信息技术上很有成绩,在网络设施建设上位居世界第一,然而政府对这些硬件设施的利用率却非常低”。这还只是浅层面症结,更大的病症还在于设计中的政府与政府、政府与老百姓的交互和沟通尚没有实现。原因是我们遇到了体制和观念上的巨大障碍,这些障碍是我们在跨越式发展中无法回避的。
1.体制上的障碍。
首先,电子政务是基于一个服务型政府的基础上的,而我们还停留在管制型政府的层面上。电子政务的本质,就是公共政府。走向公共政府,就要求中国政府将自己变成一个服务型政府。这一道门槛,西方发达国家80年代就迈过了。英国撒切尔政府和美国里根政府放松政府管制的改革都是致力于把政府转变为服务型政府所做的努力。90年代,西方发达国家首先倡导的电子政务是为了在以往改革的基础上,把政府从传统官僚体制中解脱出来,改变运作方式,更好地提高服务型政府的效率。而习惯了通过调控和管制来进行国家治理的中国政府,在还没有做好准备变成一个公共服务者之前,又如何能够实现电子政务呢?事实上,“我们面临的问题完全就是政务,与电子已经基本没有了关系。”其次,除了职能上的差距,条块分割的政府组织结构也不利于发展电子政务。我国政府组织结构是条块分割的二维模式,是纵向层级制和横向职能制的矩阵结构。纵向层级制的行政组织系统由纵向的若干层次构成,整个系统构成一个金字塔状;横向职能制的组织结构由横向的若干部门构成,每一个部门均直接对管理对象实施管理,在全国范围内均构成一个相对独立的系统,在系统内部实施垂直领导。这种组织结构在传统的管理体制中发挥了很好的作用,但它是和电子政务要求的平台协调一致的工作流程格格不入的。而且不改变我国政府部门林立、等级森严的结构关系,简化行政流程,传统政府体制中的各种弊端如政府权力部门化、部门权力利益化、获利途径审批化、审批方式复杂化就都会和电子政务倡导的资源共享、简便快捷、沟通无界限等理念相违背。学者周汉化认为政府形态分为农业文明的传统政府形态、工业文明的法制政府形态和信息文明的电子政府形态,三个政府形态之间呈递进关系。“西方政府已经是工业文明的法制政府,因此过渡到信息文明的电子政府形态是自然而然的。而中国目前尚处于农业文明的传统政府形态,需要实现从传统政府到法制政府再到电子政府的两次跳跃。”不管怎样,我们现在的政府同实现真正意义上的电子政务所需要的政府还差得很远。全面进行体制改革是我国发展电子政务的必经之路。
2.观念上的障碍
所有的创新体制的推进最终还得依赖人的活动,如果政府官员不在观念上彻底转变,我们的电子政务推行是无法实现的。如果说技术上和制度上的障碍是相对容易跨越的,那么由人们在长期工作实践中形在的观念上障碍就是最难跨越的,电子政务使传统的行政理念体系面临巨大冲击,特别是政府官员和行政人员在传统行政体制中形成的“官僚理念”“控制行政理念”都是电子政务推行中的绊脚石。一方面,在传统政府的科层制中形成的“官僚理念”和“控制行政理念”使其实现政治控制的方式之一就是通过垄断封锁那些不利于政治稳定或统治的信息,控制媒体,有选择地发布筛选过的信息营造舆论,强化维持合理性统治。长期以来,政府作为大量信息的掌握者,一直对信息都是进行单向的选择、传送和灌输。公民作为“受众”无法进行选择。而且,在政府的官僚体制内部,下层官僚基于自己的利益,选择信息向上传递,经过层层选择,信息的绝大部分滞留于各级官僚之手,导致政府对社会管理的严重迟钝,并使得对官僚的监督困难重重。如果不转变这种观念,政府还抓有大量信息不放,而在政府体制内部信息又流通不畅,那电子政务就只能是个空架子。另一方面,因为电子政务的发展,必然对传统行政权力的行使提出了更高的要求,如透明度要高,更加规范等。电子政务的广泛运用给人们带来的最直接的益处,就是在更广泛的意义上实现了信息资源的共享,使公众更接近信息、更了解政府的所作所为,使政府“黑箱式操作”进一步转变成“白箱式操作”,网络成为公众参与政府决策、参与政府管理和监督政府行为的重要渠道,这势必对公共权力
的行使和运用起到一定的限制和监督作用。正是这一点,也容易引起少数公务员的抵触情绪。政府的很多工作过去几个人甚至十几个人来干,电子政府的推行,使这些工作完全可以由一个来干,可以说电子化的办公手段会抢了很多人的饭碗,使越来越多的人在政府里面无事可干,面临下岗,从这个意义上说,更新观念,主动接受电子政府这一新的管理手段,将是对公务员的权力观、利益观的一个严峻考验。
在这种情况下,电子政务作为由中央发起并倡导推行的一项任务,很难在地方各级政府中充分发挥其作用。只有打破其原有的建立在传统官僚体制上的利益体系和工作作风,从根本上扭转其观念,政府才会认识到自己的职责,主动建立和完善自己的网络系统。
三、如何实现电子政务的跨越式发展
我国作为一个发展中国家,得益于跨越式发展,但不能置客观条件于不顾,在整个发展中有些基础性的关键环节是跨越不了的,即使人为地跨越了,到头来还会因拖累整个发展而不得不重新补课。不同领域的跨越,其难易程度也不一样,制度上和观念上的跨越发展,就比技术上的跨越发展难得多。因为对技术是买也好、是学也好,拿过来就可用。但制度和观念则不然,想跨越就会遇到由于利益刚性、传统惯性等因素而产生的阻力。创造必要条件,为跨越式发展扫清道路,乃是客观需要。就电子政务这一块来说,我们在建立之初对其在发挥政府职能和政府管理方面的积极作用以及对它能改变组织的低效的管理方式都做了大量探讨。一时间,电子政务成了我们解决政府体制弊端的良方。但需要明确的是电子政务只是我们改革政府体制的一个手段,为我们改革提供了一个方向,想简单地通过实施政府上网工程来达到转变政府职能和管理方式的愿望是不太现实的。正是因为电子政务的全面推进会带来深刻的变革,我们更需要好的配套制度以及与之相适应的新观念来支持它的发展。因此,不先进行体制和观念上的改革,扫除这两个障碍,我们的电子政务就无法继续推进,发挥其作用,更大规模的投入只能是浪费,只能是许多地方政府所搞的一项政绩工程或形象工程。
1.明确服务职能,精简机构首先,以转变政府职能为核心,全面推进政府机构改革的步伐,以“吃喝拉撒全管”的管理角色向服务角色转变。按照市场经济和发展电子政务的要求,以及我国加入WTO面临的客观环境,重新定位政府角色,减少政府不必要的干预,把政府的服务职能放在关键地位,在行政体系内部,合理界定和划分政府各部门的职责权限,加强管理与服务的有效性。需要强调的是弱化权力意识,强化服务意识是政府职能转变的思想前提。强化服务观念,逐步培养为社会、为企业服务的精神,增强服务功能,为此要加大对基础设施的投资力度,举办公益事业,为人民和社会提供高质量的服务,为企业发展、应对加入世贸组织后面临的挑战创造良好的外部环境。政府要更多地发挥市场机制的作用,为市场主体服务,改善投资软环境,创造促进公平竞争和降低交易成本的制度环境。
其次,在转变职能的同时,还要进行一系列配套的改革,要对计划经济体制时期形成的传统行政流程进行大刀阔斧的改造,使政府管理和服务更加符合电子政务“简便、透明和高效”客观要求。在这方面关键要解决好以下四个问题:一、建立统一的政府部门工作规范;二、对现行的行政审批制度进行深化改革;三、制定有关政务公开的具体实施办法,提高政府管理的透明度;四、认真清理收益项目,改革收费管理制度。在这个基础上,再改革政府的人事管理体制,通过组织整合,精简机构,裁减冗员,实现政府组织形态由传统金字塔模式的垂直结构向水平的网状结构的转变,政府由多层次、多部门,以“管”为目的,向一个“智能的”、以“客户”为中心的方向的转变。
2.大力选拔优秀公务员,更新公务员队伍。
电子政务需要有大量的既懂信息技术又懂公共管理的复合型高级人才,加大培养和吸引电子政务所需要人才的力度无疑会促进电子政务发展。目前,我国公务人员的信息知识和运用信息工具的水平较低,难以适应电子政务的发展要求。近年来我国在加强公务员的知识培训,提高公务员的管理能力和水平方面都有了显著提高,但从整体上看,仍然不能适应政府信息化发展的要求,据国家行政学院对司局长培训班的一项调查,大约有20 %的公务员对计算机操作几乎处于空白的状态。这说明在推进政府信息化的过程中,提高公务员的整体素质特别是计算机应用方面的能力将是一项艰巨的任务。政府这一方面对熟悉行政管理的公务员进行计算机及网络的继续教育,使熟悉信息技术的技术员补上管理学和经济学的课程;另一方面要以优惠条件吸引和鼓励海内外高科技人才服务于电子政务事业。吸引广大人才,更新公务员队伍,对改变传统的行政管理方法和管理手段将起到很好的作用。与此同时,由于电子政务是一项比较特殊的工作,信息技术人才和相应的管理人才付出的劳动需要智力上的深度参与,所以,应该有适应这种工作的特殊的激励措施。它包括:物质上的鼓励、精神上的鼓励、舒适的工作环境、健康上的特殊保护、专业上的再教育和培训、职务的升迁机会。这些在某种程度上也可弥补公务员在传统体制中既得利益的损失。
3.弥补法律法规的不足电子政务这一新生事物要健康、有序的发展,离不开一个完整、统一的法律和制度框架。法律是网络安全的第一道防线,以法制来强化网络安全主要涉及网络规划与建设的法律,网络管理与经营的法律,网络安全的法律。除了保障网络安全的法律法规外,还有就是规范政府行为、公开政府手中信息的法律法规,如政府信息公开法、政府公报法、行政程序法等。为保障电子政务的健康发展,许多国家均制定并颁布了专门的法律、法规和行政命令。在美国有《政府信息公开法》、《个人隐私权保护法》、《美国联邦信息资源管理法》等一系列法律、法规;德国有《信息和通讯服务规范法》;俄罗斯有《联邦信息、信息化和信息保护法》;英国有《政府信息公开法》等。这些法律对政府信息化发展起着重要的保障和规范作用。我国也相继出台了《互联网信息服务管理办法》、《互联网站从事登载新闻业务管理暂行规定》、《互联网电子公告服务管理规定》、《全国人大常委会关于维护互联网安全的决定》等法律、法规和部门规章。这些法律的建设与实施,为规范网络的协调运营管理、保护网络数据、惩罚网络黑客发挥了很好的作用。然而,目前政府上网还缺乏制度化和规范化,出现众多网络挑战法律的现象。例如:如何界定非保密性信息问题,目前尚无专门的较完整的网络法律加以规范,而更多散布在诸如《保密法》、《国家安全法》、《档案法》中的相关条款已很难满足现实的需要,于是何为非保密保险文件,只能由政府去判断了。另外,政府手中掌握的信息怎么公开、公开多少都没有成文的法律法规。可喜的是,促进政府工作透明化的改革使《政府信息公开条例(草案)》的起草和征求意见工作已在近期完成,这将成为发挥电子政务实质性作用的一个重要开端。除此以外,政府上网中的违法行为如何界定、如何惩处,政府上网程序如何规范,政府电子采购如何运用等诸多问题都在呼唤相关法律早日出台。
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