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政府门户网站建设的“主动脉”
一、我国政府门户网站的现状政府门户网站，是政府用以在网络上展示形象、发布信息、受理事务、提供服务的总入口网站。政府门户网站应有唯一性、综合性和交互性等特点。
目前我国的政府门户网站建设存在诸多问题，可以概括为：
第一，定位问题：面向政府客户的服务理念尚未成为政府网站建设的指导思想，网站成为简单的政府宣传媒体。
第二，深度问题：城市政网对政府服务的集成度不够，在线服务职能得不到充分的重视和发挥；难以实现政府业务流程的再造。
第三，广度问题：政府门户网站对信息资源的整合程度有待提高；缺乏“国家级”电子政务门户网站；对怎样宏观管理和协调控制各城市和地区门户网站建设缺乏研究。
政府网站是电子政务的核心内容，是电子政府与其服务对象间最为高效的交流平台。门户网站的“深度问题”和“广度问题”实际上反映了电子政务建设中深层次的认识问题。如果不好好研究和解决的话，不仅将成为政府网站建设的瓶颈，也将困扰国家电子政务的整体发展。
二、政府门户网站的定位
事实证明，盲目的“政府上网”对管理和服务并没有什么好处—一段时间之后，这些网站都退化为新闻发布和政策宣传网站；另一方面，它会带来人力、物力的浪费并进一步造成信息资源环境的混乱。
盲目的“政府上网”现象反映了一种习惯性的“运动”式的建设思维，更深的原因，是没有确立和强调正确的需求主导原则，把门户网站建设提高到“服务型政府”的需求高度。
纠正这一现象，还要从对政府门户网站科学的需求分析开始。
需求分析的起点和关键是识别需求主体。政府门户网站应该是面向公众提供综合政务服务的网上“第一入口”，因此公众是政府门户网站的最直接、最主要的服务对象，这也是甄别政府门户网站，使其区别于部门化专业化网站的重要准则。所有非直接为公众服务的功能都不必放到“政府门户网站”上；它们可以被放在次级网站、内部网站或专网上，也可以不放到网站上，而仅仅作为功能片断、按照一定的接口标准融合在门户网站的“后台”系统中。
如果我们浏览电子政府理念实现得较好的国家的政府门户网站（如加拿大、英国、美国等），就可以发现他们对政府门户网站的“综合服务型”定位非常突出：使用者往往通过3-5次点击就可以得到所需要的信息服务；而且在提供服务的同时，他们的政府内部的结构被“隐藏”得很好。可见这些门户网站对访问者“人”需求进行了充分的分析和方案的优化，这正是我们所追求的“以人为本”。反观我国各城市的门户网站，只有屈指可数的几个城市做到了在城市这一级别上按照对“人”的需求分析来设计门户网站、组织次级信息资源，而绝大多数门户网站还是急于“亮牌子”、设链接，然后“撒手”，由部门网站来接管深层的事务处理功能。
在中国现行的行政管理体制下，“人”首先被赋予了强烈的属地属性和其它管理属性，因此像先进国家那样实现“国家级”的“以人为本”的政府门户网站是不太现实的，但完全可以在城市一级建立“综合服务型”的政府门户网站，实现“以人为本”，整合好本区域的政务服务资源，强化和优化满足需求的索引、导航和咨询等服务，弱化内部分工和专业化管理职能的呈现。
三、通过信息资源集成提高门户网站的服务“深度”
从技术属性上说，政府门户网站应该是一个Web应用系统，而不是一组松散的网页。这是由政府门户网站的“交互性”要求决定的；另外，这个Web应用系统又不是孤立的，它应该实现对政务信息系统的集成。
政务信息系统是完成政府管理和服务业务的信息处理系统，它与政府门户网站的关系是“后台”与“前台”的关系。政府门户网站建设不能游离于政务信息系统建设。“政府上网”只有几年的历史，但是政务信息系统建设已经有了二、三十年的历史，积累了宝贵的信息资源。利用政务信息系统，正是衔接“前台”与“后台”，使政府门户网站获得服务深度的不二法门。建设政府门户网站要正视这些信息资源，在对这些政务信息系统集成的基础上进行表现，而不应该为了建门户网站而轻易废弃原有的业务信息系统，或是以不同的技术形式重复建设业务信息系统。
信息资源集成包括数据的集成、处理功能的集成，以及服务的集成。
数据集成是对政务信息系统产生和“沉淀”下来的数据——尤其是对那些“母系统”已经不在运行状态的所谓遗留数据Legacy Information——进行改造，使其可以用一致的方式访问到。
处理功能集成的目的是从客户的需求出发，把分散在多个业务信息系统中的处理功能串接起来，形成一个整体化的、面向客户需求目标的系统。
服务集成是伴随着技术集成，对办事流程进行简化、规范化和优化，为客户提供最简单、方便、快捷的服务；把原来由客户的脚“衔接”起来的多个业务信息系统，通过信息技术去除其中的重复、冗余和人工延迟，变成一个能提供一致、高效服务的应用系统。它可能包含着对业务规则的改变和对业务流程的再造。
相关技术的发展，使得信息资源集成在技术上变得容易，即使对于二十年以前的业务信息系统，也有充分的技术手段实现信息和功能的集成。因此技术不是信息资源集成的难点。
信息资源集成的最大难点，是在对信息系统进行技术的集成的同时，同步进行对政务服务的集成，以及对管理业务流程的再造。业务流程再造是一个有技术、管理、法规和政治等多种因素参与的过程，需要多方配套。
虽然“服务集成”和“业务流程再造”是电子政务建设向深度发展的难点所在，但对困难的模糊认识和对解决困难的消极情绪才是解决困难的最大障碍。对此，有以下几点认识：
一，造成“服务集成难”的根本原因在于需求分析者与需求主体的错位。以往，政务流程往往是政府工作人员（需求分析者）的一厢情愿制订的，甚至是拍脑袋“拍”出来的，至于是否让办事的人（需求主体）觉得方便、合理、甚至优化，则少有关心。在政务公开和建立“服务型”政府的旗帜下，业务流程梳理不应仅仅是政府管理部门
的责任，也应该吸纳需求主体代表、技术提供方参加，甚至还要利用第三方咨询机构等更多的社会力量。
二，流程整合的一个切入点是“查漏补缺”，从问题、事件实例中捕捉需求。例如，如果我们深入分析“深圳外贸骗局”案例就能发现对公安、法院、检察、工商等诸多系统进行改造或整合的迫切需求；从SARS期间相关研究部门信息不通的案例进行分析，就可以发现医疗、疾病控制、病毒研究、遗传研究之间应有的信息联系和流程关联的需求。这些问题需求都是客观存在、而且很容易发现的——只要我们换一个角度去审视现有的系统和流程。
三，发现需求后，面对问题的分析和解决都是有其客观规律和科学方法的，不是很困难的事情，不需要“拍脑袋”。
所以，对于政府服务集成和流程再造，重点和难点在于站稳立场和发现问题。“不怕做不到，就怕想不到”；甚至“不怕想不到，就怕不去想”。
四、进行基于标准的信息资源集成，提高电子政府的“广度”
所谓电子政府，是以政府为主体，以信息技术为手段，以客户服务为目标的服务型政府。目前我国一些较为先进的地方政府已经开始在门户网站上尝试部分公共服务的交互式事务处理，尝试着在“点”上实现“服务型政府”的理念。
但是，即使是在所有服务的“点”上都实现了交互式的事务处理，各门户网站有了足够的“深度”，它们所代表的电子政务与理想形态的电子政府之间，也还是有一条鸿沟——因为一个信息割据的“政府”，是不可能提供综合的服务的。
另外，以地方或部门为主体，各自为政建设门户网站，还会导致无法在国家层面来管理和控制这众多门户网站的建设规模。
解决这两个问题的办法，就是要对各地、各部门的信息资源进行横向的集成，进行信息资源的“广度”管理。确切地说，就是必须充实国家级的电子政务标准，以及建立统一的、唯一的信息服务资源目录体系。
目前的国家标准建设状况不容乐观。主要现象是：地方性和行业性标准相对较多，而国家标准的推出、充实和成熟速度还远远不能满足应用需要；缺少对标准的整合，国家标准对地方标准、行业标准的指导性不够；标准的随意性较大，制订“自用”标准的情况较多等等；对于信息服务资源目录，更是只有少数局部性的、“民间”的研究。
关于门户网站建设，在标准化上应该有以下支撑：
1、政府门户网站标准：即政府门户网站应该包括哪些内容、以怎样的形式表现。
2、信息服务资源目录体系，也可以看作一种标准化的成果和设施：它提供一个集中的场所，以某种标准的形式登记和标引各政府的信息服务资源，提供全局的索引、导航服务。
建立全国统一的信息服务资源目录体系，是大面积整合信息服务资源、实现面向客户的综合、建立“服务型”政府的必要途径。
3、数据元标准：描述政务服务语境中的基本对象，这是其它两个标准的基础。
标准化建设的难点在于与应用的同步关系。一方面，国家信息化领导小组提出了关于我国电子政务建设“统筹规划、统一标准”的指导性意见，国家电子政务标准化总体组提出了整个电子政务标准化的框架体系，为电子政务数据元的建设准备好了框架和“位置”；另一方面，在诸多的信息化项目（如政府门户网站建设、应急指挥系统建设）建设中，却没有做到国家标准建设的同步跟进。虽然比较理想的情况是“标准先行”，使大规模、全国性的系统建设得到标准的指导和约束，但国家标准也不是从天上掉下来的，也需要应用要求作为动力和契机，需要一个成熟过程。政府门户网站、应急指挥系统等全国性、综合性的建设项目，正是从国家层面整合信息资源、充实国家电子政务标准的最好时机。
因此，强烈建议加大对国家级政府门户网站的研究和开发；加大相关对应用标准的充实和研究；启动信息服务资源目录的研究和开发。
五、总结
国家政府门户网站的建设，不同于一般的地区或部门的门户网站，它不仅要通过深度挖掘各“点”的信息资源提供服务，还要花大力气充实国家电子政务标准，建立信息服务资源目录，在“面”上实现信息服务资源的整合。
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