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政府网站浪费大于效益 电子政务何时到来？
1999年，中国政府艰难地迈开了“政府上网工程”的第一步。4年后，“政府上网”发展为人们心中的“电子政务”。经过几年的努力，“政府上网工程”建成政府各类公开门户网站达2500多个。表面看，这似乎是成绩斐然。然而，2002年9月，一份《中国城市政府网站评估报告》，却尖锐地指出政府网站建设更新迟缓，几近“死站”！一年后的今天，当“政府上网”的概念已经被“电子政务”替代而深入人心之时，本刊记者对数十家政府以及其职能机构网站做的最新调查分析后发现：表面上，基本层面的更新问题似乎已经解决，然而，更深层次的问题却开始出现。
更新就是“首页秀”
记者抽查的政府网站中，90%以上首页皆已显示当天新闻信息(只有极少数二级城市网站更新缓慢，如柳州市政府网目前主页信息还是2003年3月份的信息)，内容更新似乎已不再是问题。
然而，再向里走，深入政府网站内部时，记者发现大多数据和信息皆陈旧不堪，甚至几年未有过更新。
在“武汉热线”的“政府上网”频道，记者发现其中一些窗口(如洪山区政府)所显示的新闻是一个月之前的信息，而更多职能机构的页面皆为打不开的空白页面，甚至包括市信息化领导小组办公室。
负责“武汉热线”建设的是湖北省电信公司武汉市分公司数据通信局，其技术人员告诉记者，这些链接以前都是存在的，但可能是因为部分网站后来停掉了，有的链接就失效了。对这些“失踪”的网站，技术人员言之凿凿：“以前放上去的时候这些网站都是存在的。”而当记者问最早存在是什么时候，技术人员回答：“最早是1999年。”
于是，记者紧接着致电武汉市信息化办公室，其工作人员对记者称：“我们现在是一块招牌，两个机构。”原来，该市信息化办公室以前是抽调各单位人员临时成立的一个机构，后来这些人员又都返回原单位，于是，“信息办”就挂在了信息产业局下，而当时建设的网站则由于无人维护，最后无奈取消。当记者问及市信息办的网站是否还会重建时，得到的回答是“应该会吧”；而记者问到什么时候网站能恢复建设时，得到的回答却是“这个我就不清楚了”。
要了解一个城市的相应政府机构直至一个单位的动向，访问相应的网页，不仅是快捷可靠的途径，而且是一种经济的途径。而一旦其网站都已不复存在，那留给人们的恐怕不仅仅是可怕的空白，而是一种失望。
“武汉热线”并不是个例。
打开浙江省人民政府网站，似乎万象已更新，其政务公开也面面俱到。再打开其下的科教文卫网，其资料也似乎一应俱全，然而，让记者惊异的是，这些数据资料向人们展现的却赫然是2001年的统计数据，无论是工业农业，还是科教文卫。
当记者致电采访承办其网站建设的浙江省行政首脑机关信息中心时，一位不愿透露姓名的职员对记者称：“我们今年上半年刚刚更新过一次。”另一位姓卞的职员则对记者称，“这种数据都是由我们统计部门来进行操作的。目前资料都有了，只是因为我们目前准备作一个整体更新，所以可能要等过一段时间就会更新。”当记者问具体什么时候时，其回答是“今年。”然而，当记者随后采访其统计部门时，其统计部职员的回答却让记者匪夷所思：“这些资料我们还没收集到，要等收集到之后才能进行全面更新。”
从其各部门人员之间矛盾和模糊的话语中，透露出的实则是目前政府职能机构网站建设上的深层管理弊端。在他们那里，内容只是表面文章，深层的内容服务并没有引起重视。于是，首页的更新变成了政府网站花瓶式的摆设。
对此，时代财富科技公司总裁张静君对记者讲了她的看法：“电子政务的根本意义不在于表现形式上，更重要的在于为公众提供实用的信息和服务，这些思想是需要从每一条信息、每一个网页、每一项功能中体现出来的。如果忽视这些基本原则，网站表面建得如何也不过是个网站，跟政府门户有着本质差别，跟电子政务更是离题万里了。脚踏实地，做一个就成功地用一个，这才既能保证将有限的投资用到刀刃上，又能让大家切身感受到电子政务的进步，感受到发展中的希望。”
政务公开一纸空言
有人说，现代文明建立在3大基础资源之上，它们是信息、水和空气。
现代经济学有一个著名的理论就是信息公开和政府管制是相互替代的关系。信息公开执行得好，政府管制就不需要投入太多的人力和物力。因此，无论从什么方面来讲，“信息公开”都应该作为政府实施信息化建设工程的一个首要任务。
所以，目前已经起草完毕的《政府信息公开条例》郑重规定：政府信息公开以公开为原则，不公开为例外。
但问题就在于大多数的政府网站却是以“不公开为原则，公开为例外”。
在大连市政府网，其“政务公开”栏目里除了少数几个职能机构可以正常显示外，其他如信息产业局、财政局皆没有任何链接内容。其负责电子政务建设的张主任告诉记者，因为目前这些单位还没有向政府提供资料，所以政府网也无法将其政务信息公开。
当记者问及什么时候可以完全开通时，张回答：“可能在今年9月吧。”当记者问是否能确定时，张又补充道，“但必须要各单位向我们提供信息之后我们才能开通。”
事实上，实现政务公开和公共信息透明，是现代社会治理的基本准则。衡量一个地区的投资环境，判断一个部门的工作效率，政务公开和公共信息透明是一个很重要的指标。
而在我国目前，即使如深圳、上海等政府网站建设已经比较规范的城市，也同样存在信息公开不够的问题。比如深圳政府网，在其政府公布的机构设置中，法制局、档案局、国有资产管理办公室等职能机构的信息仍然是一片空白。负责网站建设的深圳市信息化办公室网络中心一名姓张的技术人员告诉记者，“我们是有苦衷的，我们只是一个承办网站建设的事业单位，有些单位我们根本号召不起来，比如法制局，今年我们就去找过他们两次，一次是找办公室，一次是行政执法处，但他们皆以种种理由推脱，最终到现在也没有向我们提供资料。”职能部门不提供资料，仅负责技术的网络中心当然没有办法把政务公开做起来。
之后，记者随即访问深圳市法制局，其法规处工作人员告诉记者：“此事只由办公室负责，我们不受理。”于是，记者只好又致电其办公室曾主任，问“法制局何时能将政务公开的资料传去”。曾先对记者声称“政务职能大家都知道，有必要上网吗？”，之后又向记者补充声明，不知政府网上有政务公开栏目，并需要法制局提供资料之事。
于是，一个怪圈出现了，信息发布者称职能部门不给信息，职能部门却称没有人索要信息。推诿中，不知谁对谁错，反正，那个页面就一直空在那里。不过这好像也无所谓，除了记者，没有哪一级的领导会关注这件事。
对此，互联网实验室首席分析家方兴东谈到：“中国电子政务的建设必须有一张直观、明晰的战略地图，一根轴是时间，要清晰地标明不同时间
所要实现的目标，还有一根轴是应用层次，从最基础的政府门户到最高级的政府管理与服务，都要理性、科学地标出不同层次的不同发展历程。否则，将没有哪一级的领导会真正关注电子政务的发展。这是中国推进电子政务的基本条件，没有这张图，这场运动很可能因为盲目和混乱而遭遇巨大挫折，其损失和后果可能将难以估量。”
网上办公形同虚设
政府上网，政务是根本，应用是方向，实效是关键。其主要功能应该体现在网上办公。
目前政府网站的网上办公却很难让人满意。山西省政府公众信息网的“网上办公”功能，不要说实现网上办公，即使是办公指南一栏中，竟然也有医疗保健、房产地产等近1/3的栏目无法打开。其网站维护人员告诉记者，这些项目目前还没有开设，主要原因有两个方面，一个是技术上的难度，因为网上办公涉及到后台维护，而现在后台维护还不具备此功能。另一方面，则是和各单位各厅局之间的沟通，因为要开设网上办公，必须和厅局之间沟通，而这种沟通“有一定难度”。当记者再细问，他说：“具体原因我也不太清楚。”
于是，记者又询问其信息中心主任刘云涛，刘的回答是“这些栏目目前还没有开设，是因为和各局之间的沟通上有难度。”而当记者追问有什么难度、难度有多大时，刘也只是一再表示“有一定难度！”。
这种难度无疑让人难以理解，不用说网上办公，仅仅是一个简单的办公指南，就已经似乎难堪重负。如果说建设的政府网站连如此基本的功能都不能实现，那政府网站存在的意义究竟在哪里呢？
在太原市政府网站中，除了一个简单的办事指南外，网上办公栏目里全是空的。其信息中心姚主任认为，要真正把网上办公做起来，现在条件还不成熟，因为事项太多，要做也只能一个机构来做，因为这中间涉及到很多与各单位沟通协调的问题，工程大，包括其他省市的政府网站，目前也只能做到如此。姚向记者强调：“这是一项强大的工程，需要时间慢慢来操作。”
让人实在难以相信的是，被我国政府视信息化中要先行一步的电子政务，竟然连最基本的信息公布都难以保证。据时代财富科技公司发布的《中国电子政务研究报告》表明，中国目前的电子政务实现度仅为22.6%。本刊一系列的调查情况也说明，我国的电子政务无论信息的实用性、完整性，还是实质性的电子政务功能都还离公众的期望有很大差距。如果与一些发达国家相比，我们的差距则更大。以伦敦政府网站为例，其公开的信息非常之多，包括政府年报、财政预算、计划、政府的出版物、政府新闻等等。当然，与市民相关的教育、交通、住房、环境、文化、健康及犯罪等热点也都有详细信息。而在纽约网站上，我们也可以看到详尽的办事指南，使公众与企业能高效地获得政府服务，其指南涉及儿童免疫、法律、住房、交通、水电等几乎所有公共服务，十分专业，水准很高。
国家信息化测评中心常务副主任姜奇平认为：“效益是电子政务建设的关键。而要让电子政务效益最大化，就一定要消除一个误区：电子政务聚焦在改进手段本身上，而没有聚焦在目的与手段的校准上。可想而知，如果手段本身背离了目的，一切努力只能使手段更偏离目的。”
一万亿给我带来了什么？
2002年12月25日，由当时的朱钅容基总理任组长，胡锦涛副主席、李岚清副总理任副组长的国务院信息化工作领导小组召开会议，确定了政府先行、加快电子政务的建设、推动政府通过网络为人民服务的信息化发展规划。
显然，中央政府已经看到了电子政务在整个信息化工作中的重要性。然而，从我们的调查来看，电子政务无疑是整个信息化战略中最艰难的一步。
这主要表现在，政府上网容易，电子政务困难。把政府推上网，是资金的问题；但电子政务的目标却是利用网络在政府与民众之间建立互动的信息沟通方式，是一种全新的信息主体间的交流关系，对政府方来讲，就是要通过信息传播方式的改变来转变服务观念、提升工作效率。
为此，政府显然有点不惜血本了。2002年2月CCID的报告称此项投资将在300亿左右，到了5月后，有人预计，这个数字开始向1000亿靠拢，而在“2002中国电子政务技术与应用大会”之后，又有数字称，未来5年中国在电子政务建设领域的投入将超过1万亿元！1万亿元，相当于2002年中国国民生产总值的十分之一！
然而，我们的调查发现，源源不断投入的巨资，不仅没有转变服务观念提升工作效率，甚至连简单的信息发布都无法做到透明、及时。如果政府上网没有给老百姓带来任何的方便，那么，巨资投入的回报就是零！
“浪费大于效益。”国家行政学院教授杜钢建对目前中国电子政务建设状况如此评价，“成本和效益不成比例，且重复性建设太多，在很多地方，电子政务工程只是被当成了政绩工程和形象工程。”
一个最形象的例子是，本来一直用奔腾机干得好好的票据打印系统，一律“及时”地升级成了近万元的奔腾4，尽管来办事的老百姓挤满了笑脸，公务人员却爱搭不理地翻着纸牌！
极端一点说，亿万纳税人辛辛苦苦的血汗钱，将会这样被上网工程糟蹋了！
谁在阻止电子政务？
是什么造成了这种浪费？要回答这个问题好像并不难，调查的结果显示，类似信息中心、信息化办公室之类的机构无法与各职能机构进行有效的沟通。职能部门对电子政务的认识不够，信息化协调机构权力太少！为此，许多人建议给它们赋予更多的权力。
然而，这种认识却是只看到了表面，没有涉及本质。
我们看个例子：联想不惜血本地花1.5亿上了ERP，花1个亿上SCM，结果实现了全程精细化管理的策略，大大提高了管理效率，产品库存周转期、应收/应付账周转期等经营数据明显缩短，仅2000年，就节约了3.6亿的成本。
同样是信息化，为什么企业却陆续取得成功，而电子政务却成了“浪费大于效益”的代名词？而企业上网与政府上网并没有什么本质上的不同。
仔细分析一下就会发现，同样是管理与技术的结合，电子政务和企业信息化的利益主体是截然不同的。可以说，正是不同的利益驱动造就了两者的差异。对于联想来讲，它必须要信息化，必须考虑节约成本以应对戴尔们的进攻，否则，它就无法生存。生存的压力下，当管理与技术之间难以接轨时，管理不得不进行自身的改革以适应信息化的需求。管理改革是信息化的前提，这已经被企业界广泛认可了。
而政府的情况就比较复杂了。虽然中央政府决心很大，但积年形成的体制问题与管理弊端却很难一下子改变过来。电子政务的核心是管理的信息化，信息化是流程化、标准化，从根本上看是变管理为服务、提高工作效率、杜绝暗箱操作与权力寻租的有效途径。也即，要想搞好电子政务，必然要求对现有管理模式进行巨大的变革。然而，管理的改革必然要危及政府中既得利益层的利益。从利益主体看，各级政府与企业迥然不同，企业是一个经
济利益体，而政府，则是种种不同利益体(经济、政治等)的集合。中央政府的政令，经过各级政府有意无意的过滤与筛选，有时执行起来会变得面目全非。这两年的费改税以及更早一些的机构精简，都说明了改革的艰难。
因而，既得利益层，不仅不会有联想信息化那样的决心，相反还会消极地去抵触。电子政务中暴露出的种种问题，比如说认识问题、协调问题、沟通问题等等，无一不与利益千丝万缕地绞织在一起。
比如电子政务中最基本的信息透明，其实做起来就非常不容易。长期以来，地方政府机构的部分人员，往往利用信息的不透明，据公共信息为己有，人为地设置信息孤岛，以求利用信息垄断谋取私利。
江西省上饶县农民甘让春将各级政府减轻农民负担的文件和规定汇编成册，供乡亲们查阅。当地政府有关部门知道后予以收缴，怕的就是农民一旦知道了相关的规定，就不再任由他们随意收缴各种本不应收取的税费。
“这种情况如果得不到根本改变，就必然出现封闭网络、阻碍互联互通的偏差。这种偏差如果得不到纠正，那种只对行政上级负责而不对群众负责的习以为常的做法就会依然存在，进而使电子政务建设很容易变成又一轮劳民伤财的‘形象工程’。”著名经济学家吴敬琏教授指出。
电子政务攻坚战
政府网站的问题，只是电子政务的表面现象，背后暴露出来的是管理体制的改革。
然而，管理体制的改革并不是一蹴而就的，甚至，它还会经历相当长的时间，面临着许多不可知的风险。
但这不是说电子政务没有希望了。相反，电子政务是大势所趋，尽管它走得还十分艰难。而且，电子政务，哪怕是迈出极小的一步，也会对管理体制的改革起到推动作用。
当政府提出政府先行的信息化目标时，电子政务已经取代了政府上网成为人们的共识。一些发达地区的政府机构，也开始了艰难的电子政务尝试，比如说北京市政府曾就许多关系到千家万户的问题在网上征求意见——前不久，它还就包括18条公交线路提速的公交规划在网上征求民众意见。
从认识上来看，目前社会上也普遍扭转了政府上网是技术问题的观念。尽管许多地方政府上网仍然由类似“信息化办公室”之类的机构负责，但一种新观念正在悄然而生。比如说电子政务的主体不是技术人员，而是职能部门，只有负责人和职能部门的认识提高了，电子政务才有可能真正发展起来。目前在企业，许多“信息中心”的职能已经由主管技术向主管信息规划过渡，信息化的主导权正由技术部门向业务部门移交。
与此同时，政府机构与管理体制的改革近年来也在艰难地迈步前行，目前国务院的机构调整和深圳的政府职能变革尝试，都在昭示着，政府正像古希腊神话中的西西弗斯，艰难地推着那块大石爬坡。
另外，换个角度看，尽管目前政府网站的情况不容乐观，但总体而言，从无到有，由弱至强，毕竟是在进步中。至少，资金与技术层面的问题已经解决。现在，在一些比较发达的地区，比如北京，电子政务已经开始啃管理改革这块硬骨头了。这块骨头虽然难啃，可是一旦啃破，在榜样的带动下，电子政务将迎来一个无比灿烂的明天！
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