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政府技术采购的原因、作用及问题
政府技术采购的原因、作用及问题口王宏
内容摘要政府技术采购源自于技术创新的内在特性：技术创新的强烈的公共性和正外部性使得企业缺乏创新动力，风险和不确定性使得企业创新收益预期不足，关键性技术创新的大规模投资使企业资金困难。政府技术采购具有降低企业技术创新成本、降低市场风险、扶持小企业和提升国家竞争力的作用。
关键词 政府技术采购 公共性 正外部性 风险管理
作者 王宏，东华大学旭日工商管理学院副教授、博士。（上海：200051）
在市场经济推进的过程中，政府不仅在行政上要有所作为，真正扮演好“看不见的手”的作用，而且应该在技术创新上有所作为，从而使企业运行在健康的轨道上。本文试图对这一问题做些探讨。
政府技术采购的原因
政府技术采购是指政府为拉动技术创新和民族产业发展，对处于发展期、具有战略意义的产品和技术进行直接或间接地采购，是一项重要的技术创新政策。政府之所以会加大技术采购的力度，根本上源自于企业技术创新的内在特性。
第一，技术创新具有公共性和正外部性
技术创新具有公共性。首先，创新者缺乏知识的独占性。如果创新者把创新知识隐藏起来，其成果就难以被承认，达不到价值的实现；一旦将创新知识公开就会被传播为公共知识。其次，创新知识的消费并不影响其他人对该产品的消费，而且其他人的消费边际成本为零。更为重要的是，创新知识有很强的正外部性，即知识产品的社会效益一般要大于该产品给创新者带来的私人效益。因此，在缺乏知识产权保护的情况下，知识产品事实上就成为公共产品。在实行知识产权保护的情况下，也只是在一个时段内降低知识产品的外溢性。…Reinganum和Spence认为，当在一定的产业中研究和开发的外溢效应增长时，从事研究与开发活动的激励就削弱。因此外溢性越大，对从事研究与开发投资的激励就越弱。技术创新的外溢性是有积极作用的，一项新技术产生的社会收益往往大于私人收益：技术创新的外溢性虽然会伤害创新者的创新积极性，但却有益于全社会。因此政府需要在考虑社会收益的基础上对技术创新外溢性的积极作用和消极作用之间进行权衡，兼顾私人收益和社会收益，(经济论文)以便实现理想的社会产出。
第二．技术创新具有不确定性和风险性
技术创新是一项探索性的事业，充满了不确定性和风险性。安沃·沙赫认为，研究与开发项目实施者同其资助者之间的信息不确定性和不对称性限制了对研究与开发项目的资助，“研究与开发项目的成功保守住了秘密，但为项目筹集资金却需要对外发布重要的信息，结果使许多项目因缺乏资助而终止。研究与开发产出市场存在的不对称信息也限制了研究与开发公司获取许可交易收益的能力”。
第三，战略性关键技术的创新往往需要大规模投资
一些战略产业的关键技术创新，往往面临着巨大的经济风险，这是一般的企业所无力承受的，所以需要实行政府主导的投资创新模式。这对于发达国家如此，对于发展中国家来说尤其如此。发展中国家面临着经济赶超的战略性任务，技术创新促成的跳跃式发展有助于实现产业结构和经济整体发展水平的跃升。技术创新也可以认为是一项公共产品，需要政府的特殊关注和支持。
政府技术采购对技术创新的作用
政府技术采购与一般政府采购有着明显的区别。政府采购的是目前不存在的产品、系统或标准，且最终用户不仅仅是政府部门，也可能是企业和大量分散的私人用户。政府技术采购的目的在于促进全社会的科技发展，而不仅仅是为了更新或者升级公共部门的设备。政府技术采购强烈反映国家科技政策和计划，对技术创新具有引导作用。
第一，政府技术采购可以分摊企业技术开发成本
企业自主创新的动力是追求利润最大化，通过创新来降低成本、提升企业核心竞争力。它与简单的生产性投资不同的是：创新动机不是追求一般利润，而是获得作为创新收益与创新成本之间的差额利润，这个差额利润来自于企业的个别劳动与社会必要劳动的差异；企业创新投入与产出往往周期较长，一般均不在某一个财务年度内得到体现，它的周期性跨越一个或多个财务年度。政府采购可以为创新科技成果提供可靠的市场，使得“创新”阶段提前，而且可以使企业因创新而获得的利润更稳固更大。政府采购可以从引导技术方向、扩大需求市场、保障创新收益，实施优惠政策等方面降低技术创新的风险。
第二，政府技术采购可以降低企业技术创新的市场风险
政府在进行技术采购时，会对需要采购的商品进行指标上的规定，这无疑指明了行业发展方向，减少了企业技术创新的盲目性。政府往往会加大基础科技研究的投资力度，并促进研究结果公共化，这些都会减少企业个体的研发成本，并且避免了因重复研发造成的不必要的浪费，降低企业市场创新的风险。政府的作用主要体现在三个方面：首先，减少技术创新的产业化风险，又能鼓励现有科技成果加快产业化，支持企业向高新技术创新领域拓展，发挥重大的导向和推动作用。其次，政府坚持优先采购国内技术创新产品，鼓励国内企业在技术创新方面逐渐树立主导地位，如果国内的企业能在技术研发上处于主导地位的话，不仅能巩固国内企业在本土市场的竞争地位，也会使其在世界市场中具有很强的竞争势力。再次，政府采购可选择一些急待研究开发的高新技术项目，用招投标的方式，把有限的科研开发经费集中使用在刀刃上，带动一批企业参与重大技术创新。
企业获得了政府技术采购合同，意味着获得了无风险的稳定市场，只要企业技术开发成功就能得到稳定收入。这大大降低了企业技术创新的市场风险。除了政府自身采购量外，企业技术创新产品政府采购订单还会向国内外消费者传输积极的产品质量、信誉信号，其效果相当于为企业做了优质免费广告，必然有助于拓展国内外私人市场，进一步降低了企业技术创新的市场风险，这在新产品刚投入市场时尤为重要。可见，政府采购能有效降低企业技术创新市场风险，提高企业技术创新的无风险收益，保证企业足额的技术创新投入。
第三，政府采购可以促进中小企业自主创新
世界各国政府都非常重视中小企业的发展。由于中小企业规模小，要想获得生存，就必需进行技术创新，获得超额利润，进而扩大经营规模，增强竞争力，因此中小企业进行技术创新的动力比较强。又因为中小企业规模小，设备新，结构简单，所以从新技术的研发到转化为产品比较容易实现。一旦政府采购给予了强大支持，一些中小企业能迅速成长为国际知名的品牌。
中小企业不仅仅是促进增长、扩大就业、增加税收的重要力量，而且也是促进技术创新的主力军。据统计，我国65010的发明专利是由中小企业获得的，80%的新产品是由中小企业创造的。我国53个国家高新区内有自主知识产权的企业超过80%。为什么这些中小企业有这么多创新？道理很简单，这些中小企业如果没有自己的技术诀窍，根本不能够生存，也不能发展。实际上，不仅仅是中国，在市场经济发达的其他国家也同样如此。在美国．80%以上新开发的技术是中小企业付诸产业化的。在市场经济条件下，中小企业是孕育大企业的摇篮。许多大企业都是通过中小企业由小到大、大浪淘沙滚动发展起来的。从长远来讲，造就有生命力的大企业靠的是千千万万的中小企业。(经济论文)因此，很多国家在制定政府采购政策时，都会特别重视对中小企业的扶植。
第四，政府技术采购可以提升国家竞争力
政府技术采购在产业结构调整和资源优化配置中起到积极作用，从而促进本国的技术创新。政府通过采购高科技项目，直接支持和刺激技术创新行业的发展，可以产生一种示范效应，引致私人资本向这些产品和产业的流动，鼓励、刺激这些产业和产品的发展，实现产业结构的优化和产业升级。一是通过加大采购高新技术产品的力度，促使企业进行技术创新，进行产品升级换代；二是在招标时确定相应的技术要求和技术级别，使传统产业进行技术改造，达到淘汰落后技术、推动结构升级的目的；三是政府采购能够促进本国的产业结构升级，有利于技术创新的迸一步发展。发展中国家可以利用政府采购政策阻止技术在发达国家的集中化，促进本国高新技术产业发展，从而实现跨越性赶超。当政府只采购本国高新技术产品时，本国企业就有了政府采购市场作保证，就不会向发达国家集中，从而阻止本国高新技术企业向发达国家的集中化。政府采购也增强了本国高新技术企业的生存能力，使之在竞争中不断发展，达到了阻止向发达国家企业集中的目的。
政府技术采购应注意的问题
政府技术采购因为涉及到尚未成型的产品，甚至所采购的技术产品当时并不存在，相比于传统产品来说，收益具有很大的不确定性。因此必须加强政府技术采购过程中的风险管理，同时还必须有效防范权力寻租行为。
一方面，加强政府技术采购中的风险管理。彭鸿广、骆建文认为，除了道德风险外，政府技术采购还面临三重风险：一是市场风险。政府对创新技术的采购，最终是为了促进该技术在商业上的应用。但是该创新技术或产品最终能否被市场接受、何时被接受、技术和产品的扩散速度如何，都具有极大不确定性。一旦政府对未来市场需求的预测不准确，便会产生巨大的风险。二是技术风险。企业在技术研发中，充满了很多的不确定性。比如企业研发出的技术在性能上达不到预定的目标，甚至可能因为碰到无法克服的技术难题，根本无法研制出符合要求的创新技术，或者等到研制出来时，发现技术已经变得过时；单一的技术路线一旦遇到困难，就会造成技术开发过程的延长，推迟产品产出和投入使用的进程，甚至可能导致技术开发的失败。第三，成本风险。创新技术往往意味着巨大的研发成本。在研制的过程中，可能会出现研制成本大大超出预期的情况，如何对有限的资金在不同的项目间进行分配，以实现社会收益的最大化是政府采购部门必须要考虑的问题。对高新技术产业的支持作用。因此，在充分发挥政府采购对我国高新技术产业扶持作用的同时．必须建立完善我国的风险投资机制，规范稳步地发展高新技术产业风险投资。
另一方面，遏制政府技术采购中的权力寻租行为。和一般政府采购一样，政府技术采购还面临着权力寻租问题的困扰。“权力寻租”一般是指政府的各级官员或企业的高层领导利用手中的权力，避开各种控制、法规、审查，从而达到寻求或维护既得利益的一种活动。一方面，政府官员行使各种政府职能，对资源进行调控、配置；另一方面，政府官员本身又是经济人，如果在客观上缺乏对政府官员的有效监督和管理，而在主观上政府官员又缺乏职业道德和崇高的社会责任心的时候，缺乏约束和监督的政府官员就会渐渐丧失其正义的理性，利用政府赋予的权力换取金钱等物质和精神层面的东西来满足个人私利，这就是所谓的“权力寻租”。．s-政府技术采购中的权力寻租原因很多。一是制度不健全，没有突出优势的供应商通过游说、贿赂采购官员来获得采购定单；政府部门的一般采购人员也会利用采购法规的不健全，寻求权力寻租行为r6i。二是监督不力。我国目前还没有形成一个贯穿采购全过程的监督程序，监督检查缺位。即使被查出问题后，处罚力度亦不够严厉，这些都滋长了权力寻租现象。三是开发商缺德冲动导致的权力寻租。在缺芝有效监管的情况下，如果研发人员道德水平低下，最后可能会出现研制成本大大高于目标成本、研发质量低劣，甚至对研发成果弄虚作假等现象。而企业要使开发出的技术最终通过政府有关部门验收，则必然通过权力寻租来实现。
如何防范政府技术采购中的权力寻租现象？简而言之，一是进一步完善有关规章制度，尽可能从源头上防止制度性权力寻租的发生；二是加强信息公开，在招标过程中坚持公平、公正、公开的原则，确保信息及时披露；三是强化监控环节，即全面监督和控制政府采购官员，使其严格履行政府采购职责。
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