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旅游景区管理模式论文
旅游景区管理模式论文旅游景区管理模式的发展与创新探索——对桂林漓江风景名胜区管理模式的思考
李霄冰
（桂林市委党校，广西桂林541001）
摘要：随着旅游业的快速、健康、可持续发展，深化旅游管理模式改革和转变经营机制势在必行。目前桂林市正加快经济发展方式转变，促进传统旅游产业优化升级，打造世界旅游城。如何对漓江风景名胜区科学和依法规划、开发、经营、管理，直接关系到桂林旅游的声誉和旅游业又好又快的发展。目前漓江风景名胜区“四统一”管理模式存在着几个矛盾；发展与创新漓江风景区管理模式需要理顺三个关系。要完善漓江风景区统一管理模式，推动全国旅游风景区管理模式改革。
关键词：“四统一”管理；旅游综合改革实验区；管理模式
旅游景区是我国旅游业发展重要的生产力要素，是旅游吸引力的根本来源，也是旅游创汇创收的重要方面，必须充分利用市场机制，积极探索旅游景区经营管理的新模式。2010年国务院确定建设桂林国家旅游综合改革试验区，漓江风景名胜区作为桂林旅游的核心品牌，国家AAAAA级景区，研究如何对其进行科学管理，是进一步提升漓江旅游的档次，进而推进桂林世界旅游城建设，推动全国旅游风景区管理模式改革的重要课题。
一、目前漓江风景名胜区“四统一”管理模式的形成背景
漓江风景名胜区于1982年荣获首批“国家级风景名胜区”称号，自1984年交通运输开放后，桂林市漓江旅游客运出现了大发展，1984年至1988年7月漓江游船由53艘发展到83艘。但漓江旅游管理处于无序状态，众多船舶单位、业户隶属不一，各自为政。为抢客源，水运企业之间竟相压价揽客，降价幅度达20%-60%。恶性压价竞争导致服务质量差，大量的票款和国家税费流失，国家利益、经营者利益和旅游消费者的利益都受到了严重的损害。从1984年到1988年，游船利用率由61%左右下降为38%左右，水运企业几乎全都连年亏损，发展艰难。桂林市人民政府针对漓江水运市场出现的混乱局面，结合漓江水运市场特点，根据《中华人民共和国水路运输管理条例》，于1988年成立桂林市水路客运管理中心和漓江涉外游览管理处，对漓江旅游客运实行“统一票证、统一售票、统一调度、统一结算”的四统一管理。这种管理模式结束了原来无序竞争的状况，行业管理得到加强，运输市场秩序走向正常，服务质量和企业的经济效益明显提高。
2000年9月，为了进一步完善漓江游览管理体制，市委、市政府下发［2000］47号文，成立桂林市漓江游览管理办公室和漓江游览调度结算中心，实行统一管理。漓江游览的管理和经营实行政企分开，这种管理模式更适应桂林市旅游产业的发展，有利于提高漓江景区的社会效益和经济效益。2007年，漓江风景区荣获首批“国家SA级旅游景区”称号，在全国的景区中始终保持先进行列。2008年7月24日，桂林市成立漓江风景名胜区管理委员办公室、漓江风景名胜区管理局，代表政府对漓江风景名胜区行使行政管理职能，其下设漓江风景区公安分局、漓江风景名胜区城管大队，全面负责漓江风景名胜区范围内的安全保卫、管理等工作。
二、漓江风景名胜区“四统一”管理模式存在的几个矛盾
漓江风景名胜区对漓江游览实施“四统一”管理以来，强化了漓江旅游客运行业管理，整顿了漓江旅游市场秩序，使航区旅游服务功能不断完善，接待能力逐年提高，社会效益和经济效益均十分显著，但依旧存在一些突出矛盾，不容忽视。
（一）游览经营模式单一化与市场需求多元化的矛盾
多年来漓江的游览方式比较单一，政府规定了磨盘山（竹江）至阳朔航线、桂林市区水上游和阳朔刘三姐水上公园游三条航线，但仅仅这样的形式很难满足各种层次游客的需求，无法发挥出漓江的品牌效益，漓江管理的问题和矛盾就越来越凸现出来。随着市场需求的增加，漓江沿岸逐步出现竹筏旅游、摩托艇旅游、漓江徒步游、漓江夜游等游览形式，为旅行社低价竞争提供了便利，对漓江游览管理的冲击非常大（见表1）。
这些违规航线因为没有上交政府资源费的任务，设施简陋，服务简单，以极大的价格优势参与竞争，用高报价、高回扣、低结算的方式运营，明显的价格差异再加上部分旅行社和导游以赢利为目的，采用种种手段误导游客，分流了大量客源，严重扰乱了漓江正规旅游航线的经营秩序，尤其以2009年、2010年和2011年最为突出。政府的财政收入受到损害、游客的合法权益无法得到保障，更重要的是损害了桂林的旅游形象。但是这些航线的存在意味着存在市场的需求，如何满足这部分市场需求，又不能以牺牲漓江旅游资源为代价，这就需要在管理模式上进一步完善。
（二）利益相关者的利益冲突和不协调造成的矛盾
旅游开发中的利益相关者是指在旅游开发过程中影响开发和受开发影响的群体或个人。目前漓江没有一个代表其主体法人资格、负责其经营管理的业主单位。漓江流域线长面广，其中桂林市至阳朔游览河段长86公里，流经的行政区域多，游览线段涉及五个行政区域和六个乡镇，即叠彩、象山、七星、雁山、阳朔等县区和穿山、草坪、扬堤、兴坪、福利、普益等乡镇；牵涉的行政管理部门涉及市（县）交通、海事、渔政、旅游、城管等17个相关行政职能部门。市、县、乡（镇）职责和权限不清造成各自为政，未形成合力，执法成本高，执法效果差。历史遗留下来的区域或者部门因为利益分割问题，加上漓江流域的居民之间的利益分配问题，使得风景区管理机构在履行其管理职责时将无法避免如何妥善协调部门利益和区域利益及个人利益问题。
2012年桂林成立了漓江5A级旅游景区整改工作领导小组办公室对漓江5A级景区进行整改，成立阳朔漓江景区公司将漓江杨堤段至兴坪段载客排筏统一经营，在短期内对扭转漓江排筏无序营运状态有较大作用，但是要想最终解决价格差异导致客源分流问题、缓和利益多元化的矛盾和协调漓江游览管理和经营难的问题，还需加强管理模式的高度统一。
（三）管理高度统一和缺少法律法规支撑的矛盾
漓江是全开放式的，长期以来，漓江既不是以行政区划为主，也不是以旅游资源分布为主，现行的管理模式集中的体现在对漓江游船航线的统一管理上，但是由于相关法律的缺失、监管的缺位，有很多漏洞可钻。为了牟取非法利益，一些旅行社甚至与一些船家等互相勾结，想方设法避开政府部门的监管，甚至有部分旅行社和导游以赢利为目的，采用种种手段误导游客，分流了大量客源，严重扰乱了漓江正规旅游航线的经营秩序。另外漓江景区游览分内事（国内游客）、外事（国外游客）两种方式，两种方式的票价不同，某些企业利用高额佣金的形式吸引内事客人转乘外事游船，直接造成政府规费人为损失。尽管市委政府为漓江出台了一百多个文件，但毕竟不是行政法规，不能作为行政处罚依据。对这些行为的整治，因上述种种原因，管理部门往往力不从心，效果不尽如人意。这种现象对那些遵纪守法经营的旅行社来说很不公平。目前，国家强调依法行政，不为漓江立法，难以依法管理漓江。
三、漓江风景名胜区管理模式发展与创新需要理顺的三个关系
漓江风景名胜区“四统一”管理模式是在其特殊的背景之下形成的，这种管理模式在一定时期内对强化漓江旅游客运行业管理，整顿漓江旅游市场秩序，完善航区旅游服务功能起到非常大的作用。但是随着旅游业的发展，漓江风景区管理模式也将在探索中不断完善，不断发展和创新，鉴于漓江风景区“四统一”管理模式存在的几个矛盾，应从以下这几个方面进行改革创新：
（一）进一步理顺风景区管理和经营的关系。漓江风景名胜区旅游管理的对象包括漓江旅游景点、旅游服务设施、旅游从业人员等核心行业要素以及交通与环境等旅游所需公共物品的提供、对当地居民和旅游者本身的引导与管理等外部相关要素，把这些要素有机地构成一个协调运转的整体。漓江旅游景区经营的主要内容应该包括：1．开发与利用漓江景区内旅游资源。2．从事漓江旅游景区的日常经营，销售景区旅游吸引物，实现景区经营的经济、社会与环境效益。3．漓江资源保护与环境维护，培育景区持续的旅游吸引物。4．漓江景区的安全管理与服务质量管理，传递旅游吸引物。“根据漓江风景区的特点，坚持“所有权属政府，管理权属职能部门，经营权由企业运作”的“三权分离”管理模式是必要的，但要加强管理的统一性和经营权的开放性，必须将漓江风景区作为一个当作一个完整的旅游产品来建设和管理，实行强有力的、高度集权的统一管理模式，使景区资源更好的实现其价值高效率运作，这样才能保证漓江风景区所有要素均统一同步发展，为游客带来功能完善、服务全面的旅游体会，更容易实现旅游发展方式的转变，体现世界旅游城的魅力。
（二）进一步理顺局部利益和整体利益的关系。利益相关者理论指出：任何一个企业的发展都离不开各种利益相关者的投入或参与，企业追求的是利益相关者的整体利益，而不仅仅是某个主体的利益。同样，由于漓江旅游景区涉及多元化的相关利益主体、多样化的利益需求及多方式的利益实现途径，构成了旅游景区错综复杂的利益关系网。要实现漓江风景区的可持续健康发展必须协调和关注每一个利益相关者，让他们能够平等的分享旅游业所带来的利益以及公平的分担旅游负面影响。所以必须保持政府对景区的控制力度和管理导向，以实现当地经济、社会、环境持续、协调发展为目标，及时协调各有关方面的利益关系，有效的寻找各方利益均衡的制高点，杜绝为追求局部利益盲目开发或者追求经济效益忽视社会效益的现象。只有利益的平衡和公平分配才有利于成功的整合景区中各参与方的分散力量，形成合力，增强景区的凝聚力和竞争力。
（三）进一步理顺合理开发和有效保护的关系。漓江游览“四统一”管理毕竟按照行业形成的一种纵向管理模式，这种模式容易忽略旅游经济的整体性，易形成管理漏洞，而且难以满足旅游经济发展的协同性要求，降低旅游管理的效能。《可持续旅游发展宪章》指出：“旅游具有两重性。一方面旅游能够促进社会经济和文化的发展；同时，旅游也加剧了环境的损耗和地方特色的消失，对旅游应该用综合性的方法进行探讨。”旅游业是以持续为目标，需要将经济、和环境效益结合起来考虑。在漓江游览管理中，必须把握好充分开发利用与科学保护景区的原则。一方面必须坚持政府统一管理、统一规划、整体开发的原则，有效保护景区公共资源；另一方面要追求规模经济，对漓江游览类型、空间、方式上予以拓展、升级，强化旅游功能、丰富旅游内涵，让其合理利用并追求效率最大化的营销、管理与服务。
四、几点建议
我国风景名胜区的基本工作方针是“严格保护、统一管理、合理开发、永续利用”，而目前我国景区管理问题最突出的是规划不统一，管理不力，同样，漓江管理也面临这样的问题，缺乏统一的管理和协调模式。因此，漓江风景区应尽快形成高度统一的管理模式，理顺管理体制，为全国风景区管理模式提供发展和创新的思路。
（一）完善漓江风景名胜区总体规划
漓江风景名胜区面临的一个重要的问题就是编制完成的《漓江风景名胜区总体规划》虽然并获得自治区政府审查但尚未获得国务院正式审批，因此桂林市需要抓紧《漓江风景名胜区总体规划》的报批工作，争取早日获得国务院的批复，尽快将漓江风景区的景区范围和管理地界确定下来，以《漓江风景名胜区总体规划》为指导统筹目前各个部门之间分门别类的各种小规划，才能更好地实现漓江风景名胜区的统一化管理。
（二）建立漓江风景名胜区高效有力的管理机构
漓江风景名胜区综合管理是一个复杂的系统工程。漓江流域不同于一般的江河流域，各政府部门均对景区实行条块管理，具有管理领域之广、管理任务繁重、管理工作复杂的特点。目前漓江风景名胜区管理委员办公室尚未能完全担负起漓江风景名胜区统一管理职能，景区缺乏统一有效的管理，在工作上带来了种种弊端，应尽快健全漓江风景名胜区管理委员办公室、漓江风景名胜区管理局的管理职能，授予必要的行政管理职能，代表政府对景区进行全权管理，充分发挥宏观决策和指导、协调作用。同时市政府各职能部门及景区各区县应在漓江风景名胜区管理委员会统筹管理下充分发挥作用，尽职尽责地履行好本部门职责，同心协力地做好漓江风景名胜区综合管理的各项工作。
在《漓江风景名胜区总体规划》国务院批复后，建议改革漓江风景区管理体制，将漓江风景名胜区管委会作为政府派出机构，代表市政府在其所管辖的区域实施统一管理，赋予其工商、公安、土地、交通、税务、公用事业、林业、环保、水利、水产畜牧等行政职能，对景区实行全权管理。设在景区内的所有单位，除业务上受各自上级主管部门领导外，必须服从风景区管委会的统一协调和管理。
（三）健全漓江风景旅游区开发和保护的法律体系
目前国家出台了《风景名胜区暂行管理条例》、《中华人民共和国自然保护区条例》、《森林公园管理办法》等行政法规，广西壮族自治区第十一届人民代表大会常务委员会第二十五次会议通过的《广西壮族自治区漓江流域生态环境保护条例》成为进一步推进漓江流域生态环境保护的依据，标志着漓江流域生态环保纳入了法制轨道。要严格执行这个条例，加强对漓江风景区的生态保护，规范漓江流域资源开发利用和管理。同时，针对目前漓江风景区的产权不明晰和一些破坏资源、侵蚀国有资源、使用权不明确的现象，应尽快健全风景区旅游法规体系，合理制定出系列旅游管理规章制度，为正确处理好旅游资源开发和生态环境保护提供完善的法律保障，将景区开发行为予以规范，使其规范化运作，对破坏景区资源的行为和做法给予惩罚。
（四）加强对旅游资源的统一管理
桂林建设世界旅游城，要不断优化旅游产品结构、客源结构、人才结构、区域布局和企业结构。漓江作为国家级的AAAAA景区，旅游客源会越来越多，游者和商务人士的旅游需求也越来越高，对漓江风景区的管理既要充分体现漓江游览形式的多元化，又要保持漓江游览管理的正规化。充分利用漓江流域生态资源，加大对漓江旅游资源的整合，包括漓江游船及游船企业的整合、漓江两岸景点的整合、漓江游览方式的整合等。使漓江从一个单一的水路游览品牌发展成为一个包含沿江两岸景区景点、内容丰富、充满生机的综合性大品牌，升辟多种形式的旅游项目，推进漓江游览方式的多元化。同时，要实现景区内多种游览方式的统一经营、统一管理。建议强化漓江5A级旅游景区整改工作领导小组职能，加快整改工作，通过整改将竹筏载客、江村考查、徒步游、电瓶车游览、水陆同游等统一规划管理；尽快将设立的竹筏旅游公司纳入“四统一”管理范畴，统一调度安排，统一售票管理，进行规范化管理。另外，对徒步旅游、游艇游览等旅游产品也尽快形成公司经营，一并纳入“四统一”管理中，形成统一管理模式。
（五）设立漓江风景名胜区旅游基金
在市场经济条件下，一切社会活动和经济活动都离不开经济基础，自然资源和生态环境的保护与管理，也同基本建设项目一样，需要有稳定、持续的资金收入作保障。既然漓江风景名胜区综合管理是一个复杂的系统工程，就需要相关政府部门的协调配合和通力合作，也需要妥善解决必要的工作经费和装备问题。《广西壮族自治区漓江流域生态环境保护条例》规定自治区要建立漓江生态环境保护补偿机制，应该从处理好保护与发展的矛盾出发，尽快建立起漓江生态补偿机制，合理解决好景区农民群众的经济补偿问题，发展有益于生态环境的各类产业，不断改善漓江流域居民的生产生活条件，保障漓江风景区两岸居民的生活。同时建议政府可以建立漓江游览基金，合理使用基金使漓江风景名胜区管理委员会的工作落到实处，才能产生凝聚力、产生相对权威，才有利于协调各县区、各部门之间的关系。既解决了村民发展经济、脱贫致富，为美化和繁荣漓江流域创造良好的条件，也为治理漓江保护环境所确立的项目有了配套资金的条件。
（六）全力打造漓江旅游“精美名片”品牌
桂林旅游综合改革实验区和桂林国家级服务业综合改革试点建立是提升桂林旅游业发展的契机，应站在打造桂林漓江旅游“精美名片”的高度，加强对漓江风景区旅游的宣传力度，借助中国东盟博览会每年在南宁举办的东风，抓住机遇，一方面要抓好漓江旅游管理和漓江旅游服务，提升游船服务水平和旅游行业服务水平，维护漓江旅游的形象。另一方面要开拓各种渠道，面向国内外，提高桂林漓江风景区高品质游览的知名度，使漓江风景区旅游更上一个台阶，推进桂林世界旅游城的建立。
总之，漓江是桂林拥有的宝贵旅游资源，但环境脆弱度高，旅游承受能力有限，应遵循合理开发，适度利用的原则进行管理，”，只有高度统一的管理模式，才能更好的发挥漓江名胜风景区的优势，才能保证旅游资源的健康发展，使旅游产品获得依托，保持桂林旅游业的可持续健康发展。
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