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竞争与妥协：巴黎和会上的美英关系
第一次世界大战结束后，1919年的巴黎和会是帝国主义列强依据战争结局及各自实力制订战后国际关系新秩序的一次重要会议。美国在和会上的主要目标是建立一个以美国为中心的国际联盟，通过这一新的国际组织而使美国在战后世界中起主导作用。美国总统提出集体安全原则作为国际联盟基础，但是这与主要由英国推行，而且得到其它帝国主义国家支持的实力均衡原则发生了冲突。英国既出于对战后新的国际格局的考虑，也由于美国的强大实力，希望能在与美国合作的基础上来达到自己的外交目标。而美国也发现自己不可能离开英国的合作来推行自己的外交目标。因此在巴黎和会上发生于英美之间的是一场竞争与合作并存的外交较量。本文试就英美制订国际联盟盟约时的分歧与妥协来分析英美在和会上的政策。
一、英美在战后世界安排上的分歧
尽管英美两国在第一次世界大战中是盟国，但是两国对战后世界安排的分歧却使合作困难重重。正如英国外交官威斯曼在给英国政府的报告中评论威尔逊关于战后世界安排的“十四点”时所指出的：“在威尔逊总统的思想中，未来世界和平的全部内容就只有一个概念，基于国际联盟的概念。假如这一点失败了，其他都一无用处。所有的其他13点都是出自这一点，如果它(国联)不能付诸实施，其他部分就会变得毫无意义并随之消失。”[5](P.293)美国总统威尔逊希望将国际联盟放在首位，强大的美国将通过这个新的国际组织确立自己在世界事务中的主导地位。而英国在战后世界的安排中最为关心的是如何保持它的霸权地位及战利品，因此，殖民地与海上霸权成了它首先关心的两个问题。美国对英国的要求却另有考虑。威尔逊在前往欧洲的航程上对他的顾问组成员说，美国是在和会上“唯一没有利益的国家”。[1](vol.53,p.351)所谓的没有利益，是美国没有重新瓜分殖民地的具体要求。
英国最为关注的另一个问题是英国的海上霸权。美国的立场是威尔逊1918年1月发表的“十四点”中所倡导的海上自由原则，英国认为这将威胁其海上霸权。和会开幕前，12月22日威尔逊会见了英国外交部官员德尔比勋爵。会见一开始，德尔比就向威尔逊指出：“看来我们之间只在两件事上有分歧。这就是殖民地问题与海上自由问题。”头一个问题，威尔逊表示他愿意考虑在未来国联监督下由英国控制前德国殖民地。第二个问 题，他建议两国海军“在世界海上警察”方面进行合作。威尔逊表示：“同意英国必须 有强大的海军是因为考虑到它广阔分布的自治领海，而且他认为另外一个可以拥有大规 模海军的国家只有美国，因为美国也有着广阔的海岸。应该由我们对世界实施全面的海 上警察活动，而我们海军的规模应由我们之间达成的协定来决定，但是我们应该共同拥 有强大的海军优势以便对付可能反对我们的任何海军力量。”[1](vol.53,pp.470-471) 由于威尔逊将国联放在第一位，和约内容居次要地位，所以他能对英国做出让步，英国 也愿意在不涉及它的要害利益的前提下，在建立国际联盟问题上与美国合作，条件是美 国不要向英国的海上霸权和殖民地问题挑战。当然，在和会开幕之前，这都是口头上的 承诺。
战后建立国际联盟是美国在和会上最主要的目标。威尔逊为国际联盟制定的基础原则是集体安全，这一原则具体体现是后来写入国际盟约第十条的内容，即，各成员国互相保证领土完整与政治独立。美国希望通过这一原则建立一个大国在其中保持合作、由美国担任领导的国际组织，而不是一个互相竞争的大国的均势。这与英国的传统外交是不一样的，英国作为一个老的世界霸主，历来提倡势力均衡。这样一来，国际联盟也成了英美分歧的一个具体体现。和会召开前夕，1918年12月28日威尔逊在英国的一次演讲中说，士兵们参战是“为了消灭旧秩序建立新秩序，而旧秩序的中心与特征是我们称之为‘实力均衡’的不稳定的东西——它是一方或是另一方用剑来决定的均衡；由不稳定竞争利益的平衡来决定的均衡；是由充满嫉妒的警惕与利益的对抗来维持的均衡，这种对抗虽然是潜在的，但却永远是深刻的。在这场战争中作战的人来自自由国家，他们决心要结束这种势力均衡，从现在到永远。”“我非常有兴趣地观察到，从所有的地方，从所有的思想中，从所有的讨论中，都建议：现在必须有的不是实力均衡、不是一个反对另一个的强大的国家集团，而是建立一个单一的、压倒一切的强大的国家集团，它是世界和平的委托人。”[1](VOL.53,P.532)这里虽然用了许多华丽的词句，但是意思很明确，就是要以新的国际组织取代英国一贯实施的实力均衡。
但是美国并非如威尔逊所说是“没有利益的”。至少“门罗主义”是美国的地区霸权主义的重要原则。美国国内反对国际联盟的政治派别认为集体安全原则所主张的“领土完整与政治独立”威胁了美国在西半球的特殊利益，因此威尔逊需要国联盟约对“门罗主义”提出保留案，但是当他这样做时，又成为英国压他让步的一个砝码。
和会召开前，这些矛盾还只是潜在的、口头上的，会议开始后，英美上述主要分歧立刻具体化。
二、国联盟约制定中的分歧与妥协
在和会召开前夕及进行中出现的几个国联盟约草案的变化体现了英美在国联性质上的分歧，也体现了两国以妥协求合作的过程。这些分歧与妥协又是与殖民地与海上自由两个问题交织在一起的。和会召开前，英国有两个影响比较大的非正式的盟约草案，一个是由英国外交部官员塞西尔制订的方案。这个方案主张每年举行大国总理及外交部长的会谈处理威胁世界和平的问题。小国只参加每4年一次的会议。建立一个常设的秘书处处理日常行政事务。塞西尔方案还主张所有国家都要接受盟约所规定的，在将任何争端提交国联仲裁之前，不得使用武力的义务。任何国联成员不遵守这些规定就会面临所有成员国的战争。非成员国也将面临同样的程序。这个方案显然是要建立一个大国主宰的国际联盟，而这符合英国的利益与目标。[1](vol.48,pp.500-501)
另一个方案的起草人是史末资将军，他后来作为英联邦自治领南非的代表，成为英国出席巴黎和会代表团的成员。他在1918年12月制订了与塞西尔内容相似的方案。但其中有一个塞西尔方案没有提及的重要内容：提出以委任统治方式来瓜分殖民地。他把大英帝国作为未来国际联盟的一个模型，在国联之下对殖民地实施委任统治，但是只适用于俄国、奥地利和土耳其，把德国前殖民地排除在外。其目地显而易见是要让英国吞并德国前殖民地时没有障碍。[1](vol.53,pp.513-519)两个方案的共同之处是要建立一个大国讨论与仲裁的国际机构，这是为了继续维护旧有的实力均衡原则。
虽然目标不同，史末资方案却对威尔逊产生了重要的影响。威尔逊感兴趣的是委任统治，认为这有利于他所设想的战后新秩序，因为这可以将英国关注的殖民地问题置于国际联盟的控制之下。随后威尔逊制订了和会上的第一个国联盟约草案。这个草案最重要的是接受了史末资方案中的委任统治原则。但是威尔逊的委任统治与史末资并不完全相同。首先，威尔逊把德国的殖
民地列入了委任统治的范围内：“涉及原来属于奥-匈及土耳其的人民与领土，及涉及在德帝国统治下的人民与领土，国际联盟将被视为是其委任统治者，……”(附属第1条)。其次，威尔逊特别强调在实施委任统治时要坚持“门户开放”政策：“委任统治国或机构在所有的情况下都要遵守并被要求维护门户开放政策，或是在涉及到使用及开发这类人民或领土的经济资源时，给予此盟约所有的签字国以平等的机会”(附属第3条)。这是史末资方案中没有也不会有的，这也是英美分歧的一个重要内容。草案同时继续强调这一前提：“世界和平比所有政治公正和边境更重要”(前言)。[1](vol.53,pp.678-687)尽管这种强调看似空泛，但背后的目的很实在，因为美国在和会上所关心的是战后新秩序中要实施美国所希望的“门户开放”。
在接受美国代表团其它成员的建议后，威尔逊又对第一个草案作了一些修改，形成了他的第二个盟约草案，日期是1月18日。这个草案仍然坚持委任统治地区要实行门户开放政策。比较重要的内容是在附属协议中增加了海上自由与贸易平等的条款。其中第8条：“交战国在国界之外公海上的权利已经被国际惯例所确定，因而作为基本盟约同意并宣布任何国家或是国家同盟都无权以任何特殊的方式违反已经确立的定义的含义；……”[1](vol.54,pp.138-148)这体现了威尔逊在“十四点”中主张的“海上自由”原则。
1月19日威尔逊将他自己的第二个盟约草案交给塞西尔和史末资，两人虽然很高兴威尔逊接受了委任统治，但是他们不满意将委任统治扩大到了德国殖民地，这就可能威胁到南非和澳大利亚的殖民要求。史末资说：威尔逊“完全反对我们对德国殖民地的任何一点吞并，这让我深感痛苦而且会使(澳大利亚总理)比利·休斯勃然大怒。”尽管有分歧，但是威尔逊还是在很大程度上得到塞西尔和史末资对他的国际联盟草案的支持。[1](vol.54,pp.150-159)他们1月20日通知美国代表团成员，第二个草案已与英国取得的一致，同时拿出一份新的英国方案。
在英美两国政府的指令下，豪斯和塞西尔开始制订英美联合方案。分别担任具体工作的是两国代表团的法律专家，美国的密勒和英国的赫斯特。双方互相妥协解决了一些分歧。但是仍然没有就委任统治原则达成一致。
巴黎和会上最重要的机构是由英、美、法、意、日五国政府首脑与外交部长组成的十人委员会。这个委员会在1月24日讨论了德国前殖民地处置问题，同意不能将其再交给德国。劳合·乔治当然支持委任统治，认为大英帝国就是委任统治的样板。他还支持南非、澳大利亚及新西兰对已被其占领的西南非洲、新几内亚及萨摩亚的法国殖民地的要求。法国和日本也对德国的前殖民地提出要求。[1](vol.54,pp.247-248)由于威尔逊的坚决反对，劳合·乔治和史末资开始寻找妥协的办法。尽管澳大利亚和新西兰反对，史末资还是提出了一个办法：将前殖民地分成三个等级，给予不同的委任统治。这一分级制使西南非洲及南太平洋的前德国殖民地成为应实行完全殖民统治的第三等级。这样可以满足英国及其自治领的殖民地要求，也多少使威尔逊的由国联控制及实行民族自决的主张有所体现。这个分级委任统治方案最终得到威尔逊同意。豪斯劝威尔逊接受的理由是：因为只有这样才能得到英国对国联的支持。这也的确是威尔逊作出妥协的真正原因。这一分类方案后来写入盟约[1](vol.55,pp.7-8)，英国终于实现了其对殖民地的要求，因为委任统治的实质还是殖民统治。至此，威尔逊与英国基本上协调了分歧，主要是两个问题：首先，美国承认了英国的海上强国地位，英国也就接受了美国含有门户开放的海上自由；其次，以委任统治方式解决了英国对殖民地的要求，英国也就接受了将前德国殖民地也纳入委任统治方案，不是由英国独吞。2月2日英美联合方案完成。这个方案基本涉及了英美都关心的问题。威尔逊为集体安全原则而制订的条款：互相保证领土完整与政治独立这一条虽然被接受，但是改为：“尊重并维护成员国领土完整与现存的政治独立以反对外来侵略”(第7条)。而且没有了威尔逊两个盟约草案中都有的：可以在一定的条件下，根据民族自决权修改边界的内容。[1](vol.53,p.679)在这个草案中还增加了威尔逊一直强烈反对的国际法庭(第12条)。[1](vol.54,pp.433-439)英美经过较量在互相妥协的基础上达成了一致。
英美在提前协调后以一致的态度与其它列强开始讨论国联盟约草案。从2月3日起，专门负责起草国联盟约的国联委员会召开了9次会议，对英美联合方案逐条讨论了两遍，并对这个方案作了一些补充和修改，但是基本上没有太多的变动。其中事关英美重大利益的修改有：第一，2月6日的会议上接受了威尔逊提出的在第7条：“尊重并维护其成员国领土完整与现存的政治独立以反对外来侵略”后面再加上一句：“一旦发生侵略，行政院将建议有义务履行的计划与手段。”[1](vol.54,p.510)这是为了解决国联成员如何惩罚侵略的问题，但是显然并没有制定强制性的制裁手段，而是由行政院根据情况随时决定。这是英国非常敏感的一个问题，据塞西尔在当天的日记中说：“在今天晚上(国联)委员会的会议上，我努力劝说(威尔逊)总统不要对所有成员的领土做出保证，但是在一些似乎非常坚决地要坚持这一条的小国的支持下，他坚持要这样做。我恐怕会与自治领发生麻烦，它们不欣赏要为波希米亚或是这一类的地区的完整而作战的想法。但是无论如何我们还是要求假如保证实施时应由行政院制订行动计划，以此让它稍微缓和了一点。”[1](vol.54,p.513)结果是既写进了制止侵略，又没有有效的手段。这也是英美妥协的一个例子。第二，2月8日的会议上决定在盟约中增加将前德国与土耳其的殖民地分成三个等级交由列强委任统治的内容。[1](vol.54,pp.470-471)
2月14日威尔逊终于向和会全体大会宣读了经过国联委员会讨论并修改过的国联盟约，威尔逊说，国联是“一个有着共同的目标和意愿的联盟，没有国家会反对，而且我敢说没有国家会愿意冒险企图反对这个共同意愿的联盟”，实际上这是英美协调分歧后的产品，但是他却将其说成各国都一致。[1](vol.55,pp.161-178)尤其是盟约中委任统治条款是威尔逊对英国做出的重大让步之一，这从“十四点”所标榜的原则角度来看是一个倒退。
三、门罗主义与修改盟约
在将国联盟约草案提交巴黎和会大会后，美国国内共和党所控制的国会对威尔逊的国联盟约提出严厉批评，认为有关内容将威胁到门罗主义原则。以参议院外交委员会主席洛奇为首的反对派议员3月3日向威尔逊递交了由超过参议院人数1/3的参议员的“圆形签名”信，表示了坚决反对的态度。[1](vol.55,pp.388-389)威尔逊极不愿意对盟约做任何实质性的修改，但是明白美国国内在门罗主义问题上非常敏感，他不能不准备对盟约做出修改。在一些不涉及英美重大利益的条款时，修正并不困难，但是当涉及到美国保留门罗主义的修正案时，英美矛盾便出现了。[1](vol.56,pp.6-8)
美英未能在门罗主义上达成一致是由于英美在海军军备上的矛盾。门罗主义与海军问题本身并没有直接的联系，但是这两个问题分别是威尔逊和劳
合·乔治最为关心的问题，因为都涉及到两国的外交传统原则，也都是国内舆论和国(议)会十分敏感的问题，因此一直影响英美合作。虽然在和会召开前夕威尔逊与豪斯已在口头上承诺英国可以保持它海军力量的优势，但是毕竟没有达成具体的协议，而且威尔逊强调英国的强大海军应在国联范围内发挥作用。英国首相劳合·乔治早就决定要拿海军问题压美国作为接受门罗主义修正案的交换条件，3月27日，劳合·乔治通过塞西尔与豪斯通知威尔逊他“没有意愿”签订一个包括国联盟约的和约，除非他与威尔逊就美国海军建造计划达成“完全的谅解”。[1](vol.56,pp.335-337;vol.57,p.142)
劳合·乔治这一手特别厉害在于美国国会已经在3月4日拒绝了海军拨款。这样威尔逊既没有理由与英国进行海军竞赛又必须将门罗主义排除在盟约之外。出于自己在门罗主义与海军军备这两个问题上在国内的脆弱地位，威尔逊只能争取劳合·乔治的让步。这一点劳合·乔治已经预料到。劳合·乔治在与美国海军部长丹尼尔共进早餐时说，如果美国继续它的海军造舰计划，他就决不会对“国际联盟(约)伸一下手指头”。英国外交官也建议劳合·乔治争取从美国得到让步，因为只要他坚持不同意对国联盟约的门罗主义修正案就行了，而威尔逊必须要得到这个修正案才能让参议院同意批准盟约。[2](p.304)门罗主义对于威尔逊而言其重要性几乎到了决定国联盟约能否得到参议院批准的程度。美国前总统塔夫特指出：“在面对和会上的反对时不特别地保留门罗主义将使那些认为国联首先危害这一原则的反对意见更为增强。……现在对第十条提出门罗主义修正案对在这个国家接受国联是至关重要的。”[1](vol.56,pp.398-399)后来塔夫特又在4月10日表示：(实现和平联盟执行委员会)“代表着18个州的30名成员一致认为，没有这个(关于门罗主义的)修正案，共和党参议员肯定会击败对和约的批准，因为舆论支持他们。”[1](vol.57,p.233)威尔逊完全明白问题的严峻，他如果想让美国参议院批准国际联盟，就必须要保留门罗主义。但是劳合·乔治拒绝将门罗主义写进国联，除非美国先签订海军条约。威尔逊被迫拖延考虑保留门罗主义的修正案。
英美两国的海军代表的会谈却达不成一致。美国海军代表想要根据1916年海军拨款扩大美国海军，他们认为美国与英国的海军力量应均等。这是为了美国在全球的目标。[1](vol.57,pp.180-188)而英国代表希望能迫使威尔逊默认英国的“海上优势”。但这又显然与威尔逊所希望的既有国联又有强大的美国海军这两个目标是冲突的。经劳合·乔治批准后，英国代表提出美国减少3艘战列舰，使英美比例为33∶20，在驱逐舰上是13∶6，这样美国的海军力量就是英国的60%，英国可以保持其海军力量相当于美国和法国之和。劳合·乔治的理由是美国新造的军舰火力是超级的，但是这个理由不能说服美国海军部长丹尼尔。[3](p.177)
海军谈判陷于僵局，在英国方面这不过是劳合·乔治的策略，因为英国其实没有力量继续扩大海军与美国竞争，他的目的是要拿海军问题与国际联盟作交换，让美国暂缓海军建设。英国第一海务大臣沃尔特·朗在与美国海军部长丹尼尔谈判海军问题时，就明确地告诉他，英国在海军问题上的条件是劳合·乔治的意思。[1](vol.56,p.482)而且劳合·乔治的私人秘书也明确地告诉塞西尔，劳合·乔治决心要将海军问题与国际联盟联系在一起，虽然他并不想出现僵局。[4](p.166)这种形势使豪斯和塞西尔担心这会毁了国联。两人都想打开僵局，但是都不想作实质性的让步，因为任何让步都会影响本国在竞争中的态势。为了打开僵局，塞西尔主张要将海军政策与门罗主义分开。他说：“首相想要用国际联盟当棍子来打总统直到他在海军问题上同意他的意见。这样的计划也许会成功，但是我个人对此深感怀疑。”疏远美国政治上和经济上都对英国不利，而且如果议会知道了拿美国海军当作威胁这种“荒唐的”想法，也会影响到劳合·乔治政府信誉。塞西尔表示如果劳合·乔治在英美国联合作问题上不做妥协，他就要辞职表示抗议，他说：“我感觉他的政策对国联的完全胜利是极为有害的……国联只应为真心的英美合作工作。”[2](p.305)
这时劳合·乔治也意识到形势的危险。他授命塞西尔去和豪斯商谈一个妥协办法。[1](vol.57,p.142)豪斯与塞西尔在4月8日与9日的信中讨论了英美海军协定的条款并达成一致，因而消除了由于海军政策上的矛盾而形成的对国联的障碍。塞西尔要求美国在签订和约后放弃原来的海军造舰计划，而且以后新的海军扩大计划都要和英国商量。豪斯在征得威尔逊同意后接受了塞西尔的意见，但是刻意将已拨款的1916年海军计划排除在新的计划之外。豪斯表示美国在和约签字后可以与英国讨论英美的海军问题，但是他没有承担义务，他特别强调了威尔逊不会和英国进行海军竞赛的决心。无论如何，现有计划下的扩大还是使美国的海军少于英国的2/3。[1](vol.57,pp.143-144)
劳合·乔治因此同意了将门罗主义修正案写进盟约，4月10日国联委员会讨论门罗主义修正案，由塞西尔起草了对国联盟约第10条的修正案。英国的修正案内容为：“盟约中不应有内容被认为影响到任何保证世界和平的国际协定或是谅解，例如仲裁条约及门罗主义。”[1](vol.57,p.218)但是威尔逊考虑到美国舆论与国会的要求，坚持要专门提到门罗主义。这又遭到英国的反对。塞西尔又将修正案再做修改并获得国联委员会接受，修改后的内容为：“本盟约中的任何内容都不被认为会影响到为确保维护和平的国际协定，如仲裁条约或是地区谅解，如门罗主义的合法性。”并将其作为4月28日向全体大会提交的国联盟约草案的第21条。[1](vol.58,p.198)其实门罗主义既不是国际条约也不是地区谅解，而是美国维护地区霸权的一项外交原则。这样，在海军协定与门罗主义两个问题上总算是达成了妥协，保全了英美在创立国联上的合作，这是经过激烈较量后才达成妥协的。
四、美国的政策受到多元因素的影响
第一次世界大战爆发后，英国与其它协约国家曾对日本有过承诺，将德国在亚洲的殖民利益转交日本，其中包括中国的山东。因此，日本在和会上的主要目标就是要根据1917年与协约国家的协议获得德国在太平洋上的岛屿以及德国在中国山东的殖民权益。巴黎和会召开不久，日本就提出要无条件得到德国在中国山东的权益。而且日本这时已经占领了中国的胶州湾，企图造成既成事实。并且声称如不满足日本对中国山东的要求，日本将不在巴黎和约上签字。
虽然日本对太平洋及中国山东的要求直接侵犯了美国在远东的利益，而且与美国历来奉行的、也是威尔逊在“十四点”中强调的“门户开放”政策直接冲突。但是威尔逊主要关心的是国联，由于日本以不签字相威胁，威尔逊同意做所有必要的事情以保证日本留在国联内。在与日本代表密谈以后，威尔逊通知中国代表团：和会将接受日本对中国山东的要求。[5](p.197)
帝国主义列强的肮脏交易，激起了中国人民的强烈反抗，全国性的爱国民主运动不断高涨，要求收回所有列强在中国殖民权益的呼声越来越高，终于爆发了中国近代史上反帝反封建的“五·四”运动。在中国人
民反帝爱国运动的压力下，中国政府终于没有在凡尔赛和约上签字，而是单独与德国签订了和约，收回了德国在中国的所有权益。
这样的结局是对威尔逊政治地位的重大打击，山东问题后来成为他争取国会批准中的一个难点，虽然美国国内的批评并不都是为中国人民伸张正义，但是都明确指出威尔逊为实现他的国联计划而被迫对日本让步并出卖了中国。例如1919年8月19日参议院外交委员会在白宫专为威尔逊举行的听证会上，不止一位参议员指出：威尔逊是为了获得日本在国联盟约上签字而放弃了将山东归还中国的立场，其结果是日本在和约上签了字而中国没有签字。
威尔逊为了国联付出了重大的代价，除了与英国妥协，还被迫屈从于日本的殖民地要求。他建立的国联是外交妥协的产物，与实力均衡有许多相似之处。而不是他原来所希望的国际组织。威尔逊在这一系列的妥协、让步之后，最终还是陷入了大国主宰的交易之中，既没有履行他信誓旦旦的原则，也没有达到美国独担世界领袖的目标。
英美在巴黎和会上的外交较量就其本质而言是一场争夺世界霸权的斗争，由于双方实力对比及国际关系背景的影响决定了这场外交较量最终以妥协结束。这同时也说明了双方在推行外交目标时受到多元因素的牵制，无论是集体安全还是实力均衡都有着其自身的局限性。
收稿日期：2002-12
【参考文献】
[1]阿瑟·林克.威尔逊文件集.普林斯顿大学出版社，1958-1994.
[2]阿瑟·瓦尔沃斯.威尔逊与他的和平缔造者们：巴黎和会上的美国外交，1919.纽约，1986.
[3]劳依德·阿姆勃洛依斯.威尔逊与美国外交传统：考察和约之争.纽约，1987.
[4]H·R·康尼恩.伍德罗·威尔逊：英国的观点，1912-1921.伦敦，1992.
[5]顾维钧回忆录.北京：中华书局，1983.第1分册，168-170.
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