从等级制到代议制

从等级制到代议制

　　“议会”一词来源于拉丁文，原意是谈话式辩论，最初以一种代表们集会的形式出现　，经过长期的演变和发展，最终作为民主的基本形式在许多国家普遍确立。
　　德意志联邦共和国是一个议会制共和政体的国家，议会作为代议机构由选举产生，是　国家的最高权力中心，政府由议会产生，对议会负责，议会有倒阁权，这种议会制度也　称为代议制度。从中世纪的等级代表会议到民主的代议制，德国的议会制度经历了漫长　的演变过程。
　　　　　　一、从帝国议会到法兰克福国民议会
　　12世纪初，神圣罗马帝国前期，由选帝侯及其它帝国贵族参与，投票决定帝国的公共　事务的御前会议已形成惯例。到1495年哈布斯堡王朝时期，御前会议正式更名为“德意　志帝国议会”，其成员是皇帝的采邑领受者，即选帝侯、行使世俗权力的宗教领主、大　小诸侯和自由城市的代表(早期市民阶级的代表)，他们分成了三个等级：选帝侯集团(K　urfür-stenkolleg)，帝国诸侯会议(Reichsfürstenrat)和城市集团(Kollegium  der　  St@①dte)。帝国议会的主要任务是就出征、帝国战争、帝国税收和帝国法律诸事进行　商讨和做出决定。这个被称为“议会”的等级会议实际上只是国王的咨询机构，它的议　员不是经选举产生的，议会作出的决议无须经过大多数代表同意，确定制订立法程序规　则的权力也仅由第一等级独享。直到1648年以后，属于第三等级的市民阶级议事组才获　得投票权。因此，它从未真正起到统一国家意志、监督行政机构和各邦国、行使国家权　力的作用。
　　18世纪末，受法国大革命的影响，德意志的封建制度开始动摇，在许多邦国，资本主　义的经济方式正逐步取代旧的封建农奴制，资产阶级也获得了更多的政治权利。1806年　，拿破仑大军侵入莱茵河左岸，将16个德意志邦组成莱茵同盟，政治、经济本已四分五　裂的神圣罗马帝国最终土崩瓦解，早已名存实亡的“帝国”议会也随之正式退出了历史　舞台。
　　虽然法国大革命对德意志诸邦的政治和经济制度的发展产生了巨大的影响，“但比起　其它欧洲国家，这种影响却是有限的。如资本主义的经济和政治实际只在德国的部分邦　国得到了确立，而在许多主要的大邦，随着法国军事上的失败，又恢复了旧有的封建统　治、经济形式。”(注：《德国议会》，甘超英编著，华夏出版社2002年第1版，第7页　。)
　　1848年，法国2月革命波及德意志，在德意志的许多邦国和城市都爆发了人民起义，自　由资产阶级、激进的民族主义者、农民和工人都希望召开德意志国民议会，实现德意志　民族统一的愿望。
　　1848年5月18日，全德国民议会在法兰克福的圣保罗教堂正式开幕。参加议会的是根据　各邦宪法选出的812名议员和代表，其中议员585名，大部分是法官、检察官、律师以及　大学教授，只有四名来自手工业阶层，没有一人来自工人阶层，所以人们也称其为“教　授”或“绅士”议会。(注：《Schlaglichter  der  Deutschen  Literatur》,Sonderausgabe  fürdie  Landeszentralen  für  
politische  Bildung,von  Dr.Helmut　  M.Müller,157页。)议员分为左翼、右翼和两者之间人数众多的资产阶级自由派(约270　人)，其中起决定作用的是争取实现有限选举和君主立宪制的自由派。虽然保罗教堂时　期的这些政治派别还不是现代意义上的政党，但他们定期聚会，推选领导并制定计划，　为后来的德国政党制度打下了基础。国民大会各派别间已略具现代议会党派纷争雏形的　激烈斗争，给立宪带来了困难。
　　大会选举奥地利公爵约翰为帝国摄政王，并设立了一个既无权力，也无威信的帝国部　。12月27日，大会以美国独立宣言和法国革命的人权宣言为蓝本，公布了“德意志人民　基本权利”(Grundrechte  des  deutschen  Volkes)，第二年3月28日，又在此基础上制　订了一部民主宪法。人身自由和法律平等、经济生活自由、营业自由、迁徙自由、不受　任意逮捕及不受法官和警察侵犯的法律保障、出版自由、宗教信仰自由、在科学方面结　社和聚会的权力以及选择职业自由等基本原则第一次被写进了宪法，贵族的特权也被公　民法律上的平等所替代。这部宪法还确立了君主立宪政体，规定了一个两院制的帝国议　会(Reichstag)：上院是国家院(Staatenhaus)，以邦为单位产生议员，代表各邦利益；　下院是人民院(Volkshaus)，由全德人民按普遍、平等、直接和秘密的方式选举产生的　议员构成，代表德意志民族的普遍利益。根据宪法，帝国的行政大权仍由皇帝掌握，但　帝国政府由议会产生并向议会负责。
　　然而，在解决统一问题时，矛盾集中在对“大德意志”方案和“小德意志”方案的选　择，即未来的德意志帝国是否应包括奥地利。当奥地利坚持要将它的包括几十个民族的　全部国土并入未来的帝国时，绝大多数邦国选择了排除奥地利的小德意志方案。国民大　会建议普鲁士国王弗里德里希·威廉四世继承德国皇位，但国王拒绝了这个建议。1849　年5月，想“自下而上”地强行实施宪法的人民起义在萨克森、法耳茨和巴登遭到失败　，制宪会议被迫解散。
　　国民议会失败的主要原因包括三个方面：第一，尽管国民议会是通过自由选举产生的　，是德意志革命的结果，并肩负着德意志人长期对自由和统一追求的重任，议员们也都　学识丰富、志趣高洁、严肃认真、爱国心切，但“议会的毛病是才智、学识和伦理太多　，而缺少一定的政治经验和政治眼力，只有这种眼力才能认识到，一个真正的政治家应　注意不要固执地坚持次要的东西而达不到主要的东西，从而坐失良机”；(注：《德意　志史》，迪特尔·拉夫著中文版由Inter  Nationes出版，第90页。)第二，德国的资产　阶级自由派本身的软弱性和妥协性，他们推行的以妥协达到资产阶级自由民主的战略不　能从根本上触动封建的君主专制政体；第三，国民议会的代表是以个人身份参加会议的　，不是任何政治、经济和社会集团的代表，不代表任何机构、团体或政党，也没有军事　、财政和行政的权力手段，所以，议会的决定不具备法定效力，制宪成果难以为各邦接　受。
　　1848年法兰克福国民议会的失败意味着要求“自下而上”地实现全民族的统一、实行　君主立宪制的资产阶级革命在德国的失败。但是，国民议会在制宪和统一问题上的探索　仍被认为是德国资产阶级民主制度的真正起源。
　　　　　　二、普鲁士邦代议制度的产生
　　十九世纪三、四十年代，德意志工业革命启动，其中经济最发达的普鲁士邦走在前面　，手工业生产开始向大机器生产过渡。工业革命的启动给普鲁士社会带来了很大变化，　资产阶

级发展壮大，现代无产阶级也相伴而生，资本主义的生产方式与封建制度严重对　立。受到法国革命自由、平等意识的影响，普鲁士逐渐成长的市民社会与专制的君主制　度间的矛盾日益突出。
　　迫于革命的压力，1848年5月普鲁士邦在选举参加法兰克福国民议会代表的同时，也选　出了参加本邦制宪会议的代表400名，虽然代表大多数来自资产阶级，但1848年的这次　制宪会议却是德国历史上第一个民主选举产生的议会。(注：www.Bundestag.de.)在其　后的7个月中，代表们进行了激烈但毫无结果的讨论。最后，由于国王强令议会接受“　钦定”宪法草案引起议会内外普遍不满，国内阶级矛盾激化。12月5日，国王宣布解散　议会，普鲁士资产阶级自下而上地以代议制的方式制宪的努力宣告失败。
　　在法国，国家性质的转变是通过激过的资产阶级革命打碎旧的国家机器完成的，而在　普鲁士，则是通过改革使社会性质发生转变，然后再影响到国家性质的转变。由于资本　主义经济的发展和普鲁士大部分容克阶级的资产阶级化，资产阶级力量逐步壮大，为满　足他们参政议政的要求，普鲁士君主不得不做出了一些让步。1850年政府颁布了修改后　的宪法，按照宪法规定，普鲁士建成一个两院制的议会：上院是贵族院(Herrenhaus)，　与英国议会类似，由世袭贵族和由国王授爵的终身贵族组成；下院是代表院(Abgeordenetenhaus)，根据三级选举制选出，根据这一规定，所有年满24周岁的成年　男性选民依纳税情况被分为三级，纳税最多的为第一等级，人数最少，约13.3万人；纳　税较少者为第二等级，约49万余人；纳税最少者为第三等级，人数最多，约265万余人　。三个等级人数虽然不同，但从中所选出的议员数目却相同，这样就保证了大资产阶级　在下院的优势。下院行使的主要权力是参与国家经济生活，如批准新赋税以及监督国家　财政开支。因为宪法规定，立法法案可由政府向两院中的任一院提出，但财政法案必须　首先在下院提出。两院也可以自行提出法案，但法案只有经两院一致通过，才能成为法　律。国王对法案具有否决权，政府不经议会产生，也不对议会负责，而是向国王负责。　19世纪60年代初，普鲁士虽然还是由容克阶级把持政权，而且经常同资产阶级发生冲突　，但通过议会的参预，这一政权也代表了资产阶级的部分利益，对行政权也取得了一定　的牵制作用，它的这种实际上以立宪装点门面的专制主义统治模式和原则后来被德意志　第二帝国继续采纳。
　　　　　　三、北德意志联邦会议和德意志帝国会议
　　1866年8月，普奥战争结束，普鲁士取得了胜利。美茵河以北的24个德意志邦(包括3个　自由城市)共同缔结了一个联邦条约。按照这个条约，缔约各邦建立了一个联邦制国家　，通过普遍、平等和直接选举产生议会并和议会一起制定联邦宪法。联邦宪法于1867年　4月由普选产生的议会通过，自1867年7月1日起生效。
　　按照宪法，联邦内部各邦在形式上保持独立，联邦的行政权归联邦主席团，普鲁士国　王掌握主席团大权。宪法把立法权授予两个权力机构：上院为帝国议会(Reichstag)，　是经过普遍、平等和自由选举产生的；下院为联邦参议院(Bundesrat)，真正掌握联邦　政权。参议院由各邦代表组成，在联邦首相(即普鲁士首相)的主持下讨论并通过由上院　提出的法案以及上院决议，联邦首相仅对普鲁士国王负责，不对议会负责，不能由议会　罢免。当时的普鲁士在联邦参议院全部26票中拥有14票绝对多数，同时又掌握了联邦主　席团，参议院实际上在普鲁士首相俾斯麦的控制下。由此，普鲁士在联邦中的霸主地位　得以确认，“俾斯麦不仅想利用联邦制的(联邦参议院)和民主的(帝国议会，普遍、自　由的选举)因素吸引南德意志诸邦的加入，还想借机实现他‘自上而下’地统一德意志　的道路。”(注：同69页注②，247页。)
　　尽管北德意志联邦是一个很大的进步，但是，“北德联邦宪法并没有包含立宪制度的　民意机构务必坚持的权力。它没有基本权利，没有税收批准权，没有部长负责权，没有　规定议员津贴，代替这些的却是铁的军事预算和联邦首相强有力的权力地位。”(注：　同69页注②，145页。)事实上，这种制度不是建立在人民主权的基础上，而是建立在普　鲁士君主专制权力的基础上，是为俾麦斯个人设计的。
　　1871年1月18日，普鲁士国王威廉一世加冕为德意志帝国皇帝，德意志统一为帝国，俾　斯麦出任帝国首相。帝国是在诸侯和自由城市自愿达成协议的基础上的联邦国家，按照　4月16日公布的宪法，议会由上院—帝国议会(Reichstag)和下院—联邦参议院(Bundesrat)组成。联邦参议院由来自22个诸侯国和3个自由城市政府的58名全权代表组　成，它实际上掌握国家权力，有权对提交给帝国议会的法案做出裁决，并有权确定帝国　议会做出的决议，它还有执行权。皇帝是联邦参议院的主席，领导处理其事务。
　　帝国议会是在“普遍、平等、直接、无记名”选举中根据多数选举法原则产生的，每5　年进行一次选举。由各个政党产生的国会议员享受豁免权，不受委托和指示的约束，在　1906年以前没有议员津贴。制定一项帝国法律需要两院多数的同意。议会对任命首相、　组织政府和行使行政权都没有影响，除财政法案必须由议会审批外，议会提出法案的权　力是有限的。议会由皇帝召开，皇帝有权提前解散议会，但需得到联邦参议院的同意。
　　从下表可以看出，德意志帝国议会实际上就是北德意志联邦议会的延续。
　　附图
　　德意志帝国宪法规定，帝国为君主立宪的联邦制政体，但马克思在总结德意志的政治　制度的特点时指出，这是“一个以议会形式粉饰门面、混杂着封建残余、已经受到资产　阶级影响、按官僚制度组织起来、并以警察来保卫的、军事专制的国家。”“君主”制　是实，“立宪”是虚，它的议会虽然已具备资产阶级民主制度的形式，但资产阶级的民　主政治在国家政权结构中并未体现出来，还不是真正意义上的代议制。
　　　　　　四、代议制民主议会的诞生—魏玛共和国议会
　　一战结束后，德国人民不仅要承担战争的罪责和后果，还面临着国家采取何种政治制　度的重大选择。
　　1919年1月19日，原帝国各邦国以民主选举的方式选出代表，举行国民议会，制定国家　宪法。代表中占五分之四多数的是三个反君主制的共和主义政党——社会民主党、中央　党和德国民主党，它们决定建立一个议会制的民主共和国。1919年2月6日国民议会在魏　玛召开，议会代表选举社民党主席艾伯特为国家总统，并授权他的党组建新内阁，新内　阁向国民议会负责，同时还设立了一个国家委员会，听取各邦的意见。1919年8月11日　国民会议通过了新宪法，8月14日宪法经总统签署后生效。这是近代以来在欧美主要资　产阶级国家中产生的最晚的一部宪法，因此得以在形式上把欧美各国宪法的精华融为一　体，成为一部具有民主特色的宪法。
　　根据宪法，魏玛共和国是一个代议制的和联邦制的民主共和国，实行“三权分立”的　原则，强调一切权力来自于人民(“Alle  Macht  geht  vom  Vollk 

; aus”)，在法律上国　家权力的基础来自人民的意志，人民通过选举行使自己的权力，因此国民议会行使的立　法权具有第一权力的性质，行政权则由总统和政府分享。国民议会(Reichstag)作为全　体人民的代表真正拥有主权，应该是最高立法机关。但受到美国议会模式的影响，魏玛　共和国的议会也是总统制的议会，总统由全体公民直接投票选举产生，不由议会决定，　总统只对宪法和选民负责，不向议会负责。而作为历史上皇帝和国王绝对权力的回响，　共和国授予总统的权力是任何资产阶级的议会制的国家元首都无法比拟的。宪法的48条　规定的“紧急状态法”(Notmaвnahmerecht)更授予总统在紧急状态下解散议会重新举　行大选的权力。因此，在魏玛共和国，总统的地位实际上高于议会。
　　新宪法还规定，共和国的代议机构由代表人民意志的国民议会和代表各邦政府利益的　联邦参议院(Reichsrat)两部分组成。国民议会的议员由“年满20岁以上之男女，依照　比例代表选举制(Verh@①lniswahlrecht，即议员数目可变的比例制，在当选基数为一　个选区中每6万选民选举一名议员，选区中有多少个当选基数就分配多少个议席，当选　后多出的选票分配给本选区竞选联盟中的其他候选人，或按照有利于选举提名的原则在　其他选区分配)，以普遍、平等、直接、秘密之选举产生，任期四年。”(注：《德国通　史简编》，丁建弘、陆世澄主编，1991年2月第一版，第598页。)联邦参议院由各邦(18　个邦)的政府代表组成，作为咨询机构，参与联邦的立法和行政事务，参议院主席由各　邦代表轮流担任。参议院可以对国民议会的法案提出异议，当两院不能达成一致时，由　总统决定进行全民公决或由国民议会三分之二以上的多数推翻参议院的反对。经两院通　过或全民公决后，再由总统批准和公布。另外，在1920年的一项法规中规定的国家经济　委员会(Reichswirtschaftsrat)被视为议会中的第三院，因为它在某种程度上也参与了　立法，对提交国民议会之前的含有社会政策和经济政策内容的重要法案进行审议。
　　魏玛共和国时期，德国已经从以议会粉饰门面的君主专制制度，过渡到了资产阶级民　主制度，宪法继承了法兰克福国民议会的民主传统，进一步发展了法兰克福民主宪法的　民主原则，向人民描述了一个“几乎完美无瑕的资产阶级民主代议制”，这个代议制符　合现代议会的主要特征，与美国的总统制议会模式相同，是德国现代议会的开端。
　　然而，这一制度也带有先天的缺陷，主要表现在以下几方面：第一，如上文所述，在　刚由君主专制的政体转向民主共和国的德国，受到历史习惯力量的影响，总统的权力在　实际上大于只有投票权的议会。共和国后期，在政局动荡、政府和议会中出现混乱的时　候，政治大权由于实施紧急状态法而落入总统手中，为野心家的谋权篡位提供了条件；　第二，比例代表制的选举造成了政治力量的分裂，导致议会中出现了无数的小党派，很　难构成多数，来组成可靠的明确的政府。共和国政局动荡不稳，经济上又因为承担巨额　战争赔款和遭遇世界性经济危机而不断恶化，随之出现的大批失业等现象极大地动摇了　人民对国家权力的信任，导致人民对魏玛共和国的失望和不满加剧。纳粹极右势力则趁　机笼络人心，骗取人民的好感。第三，德国历史上君主专制的阴影太重，政党制度不发　达，人民不能理解政党应扮演何种政治角色，当政党由于自由发展而陷入政治上的混乱　、与向人民描述的美好的民主制度不一致时，人民就选择了放弃继续信任政党和议会；　第四，魏玛宪法引入了全民公决的措施，作为对人民主权的反映和对议会权力的约束，　但由于缺乏操作的必要限制和严格程序，造成了全民公决的滥用，反而制约了民主制度　的发展。
　　议会制是资本主义国家民主制度的核心，是资产阶级民主最重要的组成部分和表现形　式，在德国，资产阶级从法兰克福国民议会时期就开始争取的代议制民主政体在魏玛共　和国虽然实现了，但由于以上原因，这一代议制的民主政体只维持了短短14年就被希特　勒以法西斯专制政体所颠覆。
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