我国舆论监督的理论与建构

我国舆论监督的理论与建构

　The Theory and Construction of Supervision by Public Opinion in China
内容提要 我国“舆论监督”的内涵，与一般意义的传媒批评有所差异。该文认为，现行传媒体制下的舆论监督，本质上是一种党和政府权力的延伸或补充，加上传媒公开、及时的工作特征，因而这种无形的权力具有很大的能量。由于这种情况，传媒批评一旦出现差误，其杀伤力也很大。在市场经济条件下，传媒同时要追求经济利益，因而传媒的舆论监督也需要受到监督，任何权力即使具有无可质疑的正当性，一旦没有监督，就可能变得压迫人和剥夺人。该文最后指出：舆论监督应该永远只是传媒自身的社会功能之
一，不具备强制力，这就是它的本来角色。
Abstract: The connotation of "supervision by public opinion" in China is different from the general meaning of media animadversion.The point is made that the supervision by public opinion in the current media system is the supervision by media formally, but essentially is the extension or supplement of the Party's and government's power . This kind of invisible power has great energy with the help of media's publicity and instantness.Thus it will cause terrible destruction the moment the media animadversion makes mistakes.In the market economy system, because media pursue economic benefits as well, the supervision by media should be supervised. Any power out of supervision,even with absolute justness, will become oppressive and depriving.Conclusively the paper thinks that it is the original role that the supervision by public opinion is only one of media's social functions without the power of compulsion.

“舆论监督”作为党的正式文件确认的一个概念，自从首次出现在1987年党的十三大政治报告中以后，1992年党的十四大、1997年党的十五大和2002年党的十六大政治报告中，均重复出现。十三大政治报告指出：“要通过各种现代化的新闻和宣传工具，增强对政务和党务活动的报道，发挥舆论监督的作用，支持群众批评工作中的缺点错误，反对官僚主义，同各种各种不正之风作斗争。”十六大报告指出：“认真推行政务公开制度。加强组织监督和民主监督，发挥舆论监督的作用。”鉴于这种情况，各传媒和众多的新闻传播学业务期刊、学术期刊，十几年来发表了无数关于舆论监督的文章。最近二三年，关于这个问题的讨论，逐渐从政策宣传层面转向了学术理论研究层面。
一、关于我国舆论监督的性质
现代舆论学研究中的“舆论监督”是一个主谓结构的词组，指的是公众通过舆论这种集合性意见形态，对各种权力组织和其工作人员，以及社会公众人物（包括著名记者）自由表达看法所产生的一种客观效果。这是一种自然存在的、无形的监督形式。公众表达的意见可以是赞扬、批评，形式和渠道也是多样化的。“人口皆碑”、“人言可畏”，便是正、反两种舆论监督的效果。监督，意味着察看，并非一定是批评。舆论作为一种自在的社会意见形态，它对舆论客体的态度形成一种软性监督。舆论的力量不在于它拥有某种有形的权力，而在于舆论对舆论客体造成的一种精神方面的道德压力。与各种权力组织的监督不同，舆论是公开的、自然形成的公众集合意见，它对客体进行的察看、督促，虽然不具备强制力，但可能对客体造成必须按法律或社会道德行事的精神压力。
舆论监督正常发挥作用的前提，是政府信息公开，公众能够全面地获知足够的各方面的信息，特别是政务信息。在这个条件具备的情况下，舆论才可能产生监督的效应。舆论监督的真正实行，需要建构公民社会。公民权利意识强的地区，居民为公共事务所吸引，接触传媒率较高，参与监督的动机是集体的公共目标，而非个人化的依赖、恩从关系和私人利益。中国的舆论监督达到这种情形，尚有很长的路要走。

   
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党的十三大到十六大政治报告关于舆论监督的论述，其基本是思路一致的。即从党的工作角度，将舆论监督视为一种对党政权力机关和工作人员公开的监督形式，而非指监督其他一般性的社会问题，其具体做法，是批评工作中的缺点错误。因而，现在说的“舆论监督”与本来意义的舆论监督内涵有所不同。
鉴于现代社会的公众意见主要通过大众传媒这个渠道来表达；社会观念流通中批评又比赞扬更容易引起关注，因而人们常常把舆论等同于大众传媒，赋予其“舆论界”之称，无形中自然存在的舆论监督，变成了传媒监督，而且主要是指传媒的批评性报道。这里两者的差别主要在于，舆论监督是自然存在的公众集合意见造成的某种效果，而传媒监督就不能不带有媒体自身的主观意图，以及媒体背后政治、经济势力对其的操纵。大众传媒在理论上应代表舆论，但是否真正代表舆论，需要具体情况具体分析。即使是传媒监督，它的力量应当在于传媒自身的影响力，这同样是一种软性的监督。传媒的影响力是无形的，不拥有有形的权力。当它代表着舆论的时候，这种监督的力量会显得十分强大，等于“传媒的影响力＋现实舆论”在共同作用。
中国的大众传媒都是国有资产，主要媒体由党和政府直接掌控并受到经济扶植，其他媒体也都分属主要媒体或传媒集团、各个党政机构或党领导的团体。它们的重大批评报道，通常得到主管机构的指示；有些重大批评报道是由记者首先发起的，但事后必须得到主管机构的认可才可能继续下去。针对最基层权力组织的批评，针对小型企业和违法事件的批评，媒体拥有一定的自主权。总体上，传媒监督在我国某种程度上是党政权力的延伸或对这种权力的补充。虽然批评者是媒体，但通常被视为某一级政府或党组织的意见，权威性很大。由于这种监督的权力背景，加上传媒反映迅速的职业特征、传媒的公开性，对被批评者造成的精神压力很大，迫使他们必须面对被传媒动员起来的舆论作出回答。
论文我国舆论监督的理论与建构来自

从理论上说，传媒监督只是舆论监督（假定传媒代表了舆论）的一种形式，传媒的批评所以具有正当性，来自宪法规定的公民的言论出版自由的权利，因为传媒是公民知晓情况和发表意见的公开渠道。如果传媒不承担这种服务职责，得不到公众的承认，批评也就失去了效力。传媒批评的权利不是一种特权，不应成为以传媒面目出现的另一种党政权力。舆论监督本来的意义是公众以“舆论”这种意见形态对舆论客体施加的影响，现在主要由传媒代行这种监督职责，需要防止将公众参与形式化、仪式化。
由于体制性问题，除了中央级传媒，目前各地传媒监督的报道直接涉及到本地的人和具体单位的很少。推进舆论监督的较为有效方式有以下三种：一、得到具体的党政权力机构主要负责人的支持，鼓励传媒积极监督下属机关和工作人员。这种情况下的传媒监督成效明显，可以2003年初以前山西省长治市市委书记吕日周支持传媒监督为代表。二、具体的地方立法机构制定舆论监督的法规，以支持传媒的监督。这种情形，以广东省珠海市1999年在全国最早出台《珠海市新闻监督办法》为代表。三、跨地区的传媒监督。为了防止直接批评本地的腐败现象而使媒体或记者遭遇各种不测，当地的传媒通常只揭露异地的问题，其他地区的传媒亦然，通过这种无奈的但仍有效的办法达到监督的目的。这种情形以《南方周末》为代表。
传媒监督的职责可以概括为以下内容：保证公共权力的正确行使、促成并维护以法治国的社会机制、遏制腐败的滋生和蔓延。如果我国的舆论监督能够以审视的眼光挑剔“好”的领导的某些失职，监督政策的制定和执行中的存在的各种问题，以不是将某种程度代行行政职能（诸如查检劣质产品）视为舆论监督，那么这种舆论监督是正常的，也会产生较好的效果。在一定意义上，传媒对权力机构和公务员的监督实行的是“有错推定”（即“怀疑权”）原则，拥有权力的强势一方在舆论面前得承担无错举证的责任。要求公民对权力机构无疑之信，与政治文明是相悖的。
当然，由传媒代表舆论进行的监督，并不是一种传媒的法定权利。舆论监督本质上是由于媒体的新闻活动，自然形成了传媒与其他社会主体之间一种制度性的监督关系，不依媒体的意志而自由解除，不存在一般法律关系在形成上的偶然性。没有任何一个实体能够保证传媒的正义性。权力机构或工作人员对传媒有所顾忌，并不是惧怕某家媒体、某种舆论，而是因为大众传媒整体的报道与批评，让权力机构和工作人员受到经常的、持续的检查和监督。传媒是在群体的意义上，而不是在个体的意义上，成为社会正义的维护者。因而传媒的舆论监督，只具有群体的正义性，而不具备个体的正义性。
二、舆论监督与司法公正
在传媒代表舆论进行的监督中，传媒监督与司法公正之间的关系，一向是一个棘手的问题。在西方法律界，不论是海洋法系还是大陆法系国家，都排斥“舆论监督司法”这样的概念，担心造成公众对司法的不信任，从而损害法律的权威性；而传媒界，则习惯于形式上担当与主流政治制度对抗的角色，司法便是主流政治制度的替身。但是，由于传媒与司法至少在形式上都宣布其价值追求是“公正”，因而法治国家均将新闻自由和司法公正作为基本价值予以肯定。其实，这两者的追求是有差别的，司法追求的是法律公正，而传媒体现的是自身或受众观念上的道德意义的公正。

   
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中国是社会主义国家，传媒和司法都是在党的领导下，都以为人民服务为根本宗旨，原则上并不处于对立的态势中。但在具体的操作中，出现过传媒对司法施加了不大正确的舆论压力，影响司法公正；也出现了某些司法机关压制正确的舆论监督的事件。矛盾在于二者社会职能和工作性质方面的五项差异：一、传媒的职业特征，在于报道动态的东西、超常的东西，记者们出于职业的追求，多少有些惟恐天下不乱的心态；而司法对待纠纷的态度是消极的，按照法律规定的管辖权限和程序去消弭纠纷。二、传媒必须在第一时间以最快的速度完成报道任务；而司法审判的时效要宽松得多，以经得起时间的考验著称。三、新闻语言力求标新立异、扣人心弦；司法的用词极为严谨，要求前后一以贯之。四、传媒所说的“事实”，是指记者所见所闻采访所得；而司法事实是以法律为准绳，有确凿证据的事实。五、传媒对司法的监督表现为一种观察和督促，是软性的；而司法代表着国家的终局裁量权，是硬性的。
出现传媒与司法之间的矛盾是正常的，问题在于找寻两者之间的平衡点。特别是传媒方面，报道和批评司法工作时，当事人的头脑要冷静，需要格外认真地考察新闻源的可靠性，使用语言要准确和适当，并通过“更正与答辩”的传媒运作机制随时纠正报道中的差误。现在中国的舆论监督和司法工作都存在职业程度不高的问题。某些司法部门一方面未完全履行职责，另一方面又越权或扩张权力为己谋私利。有些媒体也在利益的驱动下，以舆论监督的名义炒作新闻，对案件报道过分热心，加上传媒长期以来有“舆论审判”传统积习，于是常出现干扰司法公正的情形。例如媒体在案件审理过程中对犯罪嫌疑人和其律师的辩护进行批判，未宣判前媒体就已经宣称某犯罪嫌疑人该死刑或该判多少年徒刑，或发出种种违反法律程序或法律意识的评论等等。

虽然司法腐败方面的问题较多，舆论监督是必要的，但是传媒方面还要考虑到，司法是解决社会纠纷的基本的、最后的合法手段。在任何情况下，一个国家的司法要给人以希望、安全感和信赖感。如果当事人规模化地找寻记者解决各种纠纷，说明司法和行政功能存在某些缺失，这是很不正常的，传媒方面不宜过分炫耀自己在这方面的监督成绩，而应探寻深层次的问题。对于司法工作，把握报道的平衡，既要监督司法是否公正，也要使群众更多地了解司法知识和司法部门的工作特点，给群众指出通过司法正确解决纠纷的路子，给他们以信心。
从长远考虑，仅靠平衡报道是无法根本解决问题的，需要至少在以下三方面形成传媒与司法关系的法律框架：一、界定传媒在双方关系中的地位、权利与义务。主要解决这样一些问题，诸如新闻自由不能侵犯到司法独立，不能在报道中违背“无罪推论”的原则；在此前提下，传媒有权利报道和评论庭审活动。如果报道失实，传媒应承担后果的责任。二、明确舆论监督与公正审判权相互协调的制度空间。这需要规范传媒介入司法程序的范围、传媒评论司法的职业道德方面的限定，诸如不能诽谤和有失公正等等，以建立的必要的监督程序。三、改革司法，减少司法公正对外部因素的依赖。在改革司法方面，同样有传媒监督的广阔天地，监督司法人员的非职务行为、职业行为中的违法行为；同时监督各种干预司法独立的外部行为。
在这些法律框架没有形成之前，法学界和新闻传播学界要有经常的学术交流，首先在职业道德方面达成共识，什么是可以做的，做到什么程度为限，什么是不可以做的等等。活跃而健康的舆论监督不应是司法的障碍，它在更大的程度上保障了司法公正。司法公正主要由司法独立来保证，舆论监督则通过客观地展示和评论司法过程，协助实现这种公正。
三、传媒监督徘徊在公共领域和利益领域之间
计划经济时代，传媒是党政机关的一个部门，因而在一定程度上就是公共权力的一种表现形式，具有很大的权威性。进入社会主义市场经济时代，传媒在政治方面的根本性质没有变化，但是国家基本上不再给传媒拨款，于是传媒本身同时也成为重要的社会利益单元，较多地受到广告商的制约，为了取得经济利益而最大限度地争取受众。当传媒实行舆论监督时，它应该代表公共利益，鉴于关于舆论监督的报道通常具有较大的新闻价值，于是，出于传媒本身的公关需要，常常会出现将严肃的舆论监督话题进行有意炒作的现象，以及传媒越权干预行政、司法的问题。有些传媒以舆论监督的名义做的话题，其实是一种“自恋”，自己做了，然后大肆宣扬自己的成功，以维护公共利益的名义在搞自身的公关。
过去记者追求名利被视为资产阶级思想而遭到批判，现在提倡人才脱颖而出，鼓励记者出名，于是在这种新环境的刺激下，记者以舆论监督的名义夸大其词，有意造成某种舆论监督的态势，目的并非主持社会公道，而是个人出彩。有的传媒与资本势力结缘，以监督社会底层和“外地人”为乐事，对主要的监督对象，即不法权势集团，则曲意逢迎。这种情况有呈现趋向的倾向，需要警惕。
于是，谁来监督传媒成为一个很现实的问题。传媒越权、记者违规违法，在大的方面有政治导向的制约，经营管理上有各种法规制约，但是最常见的问题在于那些属于法律法规管不到的琐碎的职业道德、业务规范方面的问题，缺少监督和有效的惩处。如果这个问题不解决，传媒的舆论监督有可能变成某些记者和编辑手中的一种特殊的“权力”，用以要挟人和剥夺人。没有适当的制约，传媒的言论自由会变成一种新的话语霸权。以主旋律、舆论监督的名义出现的生动的假新闻，则是一种独特的记者或自由撰稿人谋利的方式。任何正面的口号、要求，在市场经济的条件下都有可能被驱利的目的所利用。

   
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除了监督政务，许多针对社会下层生活，特别是经济生活中的事情的揭露，传媒和记者已经拥有相当的报道自由。鉴于舆论监督一定程度上是党政权力的延伸，记者和媒体手中的报道权利，很多时候并没有同级党政机构的指示，如果当事人把手中的“权利”视为一种“权力”，就可以将这种报道权利变成类似行政、司法的那种权力，将社会公器变成个人或媒体单元的私器。报道权利怎样使用，取决于记者的素质，也取决于媒体单元的利益驱动能否受到制约。各媒体单位、整个新闻传播行业、社会这三个层面，需要有配套的、可操作的系列职业道德和规范的自律文件、自律机构，现在舆论监督最缺乏的是这方面的东西。
人们常说舆论监督难，一方面难在被监督者从地方和本位的角度出发，处处设置障碍，甚至出现记者挨打和被非法拘禁的事情。而在监督者方面，有时也在扩张本自身的“权力”（例如一些媒体“策划”的事件），在不属于自己职责的范围内显示舆论的权力，与其他监督形式争夺话语权。社会所以需要舆论监督，本质上在于各级党政机构渎职、越权，缺乏职业的规范化，于是传媒出面来监督。而传媒也是社会的一部分，监督本身若带有私利、或行为上越权，同样是非职业化，这个社会就会出现混乱。正是由于相当多的党政机构在自己的职责范围内不负责任，于是许多人求助于传媒的公开批评；而传媒的监督遇到各种抵制，于是采取一些没有法律保障的手段来获取信息，加上媒体自身也有利益追求，很容易出现所有当事方均越权同时又不履行职责的恶性循环。

就传媒自身的职业化而言，一些记者和编辑缺乏基本的职业行为规范意识；以赢利为目的的自由撰稿人，缺乏专业意识的更多（因不满意专业媒体的体制跳槽的除外）。电视上几乎天天可以看到偷拍镜头及同期声、报纸上经常出现以假冒身份采访揭露其他假冒的新闻，记者以“舆论监督”相要挟谋取私利的事情、收受贿赂瞒报责任事故的事情也不时发生。有时，还可以看到上百家媒体蜂拥采访审判贪官的场面，接着便是全国各种小报指责犯罪嫌疑人和其律师如何狡辩的报道，以及某犯罪嫌疑人该千刀万剐的议论。某一经济活动中被揭示发生了问题，于是各家报纸的探秘新闻接踵而来。
从传媒自身检讨非职业化问题，是目前可以做的一件事情。这可以使舆论监督多少走上正轨，少一些明显的非法治的、某私利的事情。
四、传媒监督的杀伤范围和力度问题
舆论监督只是一种精神的力量，但是在我国它多少是一种党政权力的延伸和补充，加上强调舆论引导的环境氛围，传媒的揭露、批评性的报道尽管不应该是一种舆论审判，但是实际效果，多少变成了一种舆论审判（实为传媒审判）。过大的“监督”效果，需要传媒的记者在写作时审慎地估量到揭露之后带来何种社会认识和造成何种社会性的实际行动。
例如，山西省某县的某几个村子制造了毒酒，媒体报道时将此事概括为“山西毒酒”事件，正逢过新年春节，人们像规避瘟神一般地抵制所有山西出品的酒。当年的“晋江假药”事件，并非是全晋江地区都生产假药，只是几个村子，但是造成的效果，不仅晋江地区的药品被抵制，而且晋江的几乎所有产品都遭到抵制。前年的“冠生园”月饼事件，造成南京以外各地的“冠生园”月饼都卖不出去。前年河北白沟皮包生产中使用有毒的胶水，造成几名工人患病和死亡的事件被揭露，当地政府不仅处理了当事的几家小企业，接着展开大规模整顿，白沟六百多家小企业几乎全部因“六证不全”而停业，一时间热闹的白沟小商品经济瘫痪了。
传媒监督如何会造成这种经济上的巨大损失？这里面，有记者有意无意地将报道所指，在标题中扩大范围造成的问题，例如山西毒酒、晋江假药等等。有的则是意料不到的传播中社会心理因素激发出的结果，例如冠生园月饼事件。有些则是我国现行政治体制造成的地方官员“保官”心态造成的，例如白沟事件。无论如何情况，起点是传媒的报道。在无法改变体制的前提下，传媒能否尽可能减少这类效果的发生？应该说是可以做到的。例如，在报道的同时，强调问题的存在范围，说一些强调限定范围和保护可能波及地域或领域的话。像白沟这样的事情，应该继续关注，把新发生的问题恰恰作为一种新的监督，接着做下去，解释深层次的问题。如果这样做了，损失有可能减少到最低点，并警示防范同类情形的再度发生。舆论监督永远都是传媒自身的功能之一，而不具备强制力，这就是它的社会角色。什么时候人们能够用法治的、理性的心态看待舆论监督；什么时候全社会都能意识到舆论监督是公民参与社会活动、保证社会公正的不可缺少的手段，那时，舆论监督便真正走上了正轨。
参考文献：
展江主编《中国社会转型的守望者》（2001年新世纪新闻舆论监督研讨会论文集），中国海关出版社2002年版。
第二届新世纪新闻舆论监督研讨会（2002年）论文：
侯健《当代中国的舆论监督》
展江《警惕传媒的双重“封建化”》
秦晖《舆论监督与“有错推定”》

   
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张文镝《新闻舆论监督与公民社会的健构》
熊蕾《新闻媒体的迷失和人民利益的失落》
杨明《黑哨----足坛扫黑调查手记》，新华出版社2002年版。
徐迅《暗访与偷拍----记者在你身边》，中国广播电视出版社2003年版。
李普曼《公众舆论》，上海人民出版社2002年中文版。
哈贝马斯《公共领域的结构转型》，学林出版社1999年中文版。
陈力丹/郭镇之《关于舆论监督的访谈》，《现代传播》2000年4期。
魏永征/黄挽澜《舆论监督是一种软监督》，《新闻界》2000年3期。
徐寿松《舆论监督与司法独立》，《新闻大学》2000年秋季号。
尹力《关于舆论监督的法律界限》，《新闻战线》2000年12期。
孙五三《批评报道作为治理技术》，打印稿，2003年。
沈正赋《试论舆论监督与司法公正的辩正关系》，《声屏世界》2001年8-9期。
李旻香《媒体：舆论监督要自觉接受社会和法律的监督》，《新闻战线》2001年5期。
仲伟志《争议人物吕日周告别长治》，《北京青年报》2003年1月28日。
陈汉辞《吕日周出书话长治》，《北京娱乐信报》2003年3月2日。

   

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