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联邦模式与清末变局
>中国自周衰东迁后，就盘桓在列国分立与帝国一统的循环往复之间，直至清末民初之际，始有以联邦模式摆脱此一轮回的设想与尝试。那时的一系列努力，最后都失败了，问题于是留了下来。当我们走向未来时，清末民初这一段可观可叹的变局，就成为宝贵的历史资源。那时的努力为何没能成功？从中可以汲取些什么东西？这就是笔者所要探讨的。本文主要以清末为限，是为开篇。一、清末的历史位置
与西方近代文明的交汇，特别是遭遇西、东方列强的全面入侵，给中国带来前所未有的变数。这些变数虽然产生了许多表面上、形式上的新东西，但尚不及从根本上改写中国历史的原有逻辑[1]。这一逻辑指的是三千年来政治大势上的分合周期，其概况如下[2]：
周期 统一时期 分裂时期
一 西周 春秋战国
二 秦—两汉 三国魏晋南北朝
三 隋—唐 五代十国宋辽夏金
四 元—明—清 清末民初大陆台湾…
当太平天国战争（它标志着一统帝国瓦解的开始；前两周期处于同一位置的是汉末的黄巾起义和唐末的王仙芝-黄巢起义）仍在继续时，第二次鸦片战争又使清国丧失了大量的主权与相当多的领土[3]。虽然列强维护了清廷形式上的统一与权威，帮助其平定了农民起义，但他们和清廷的关系，与汉末、唐末霸主之“挟天子以令诸侯”，并没有什么实质性的区别[4]。此外，还有乘清廷衰败而崛起的汉族地方（以省为基本单位）势力，也几乎是不可逆转地分割了清廷的许多大权。[5]太平天国-第二次鸦片战争以后的中国政治格局，已是列强在华势力、汉族省级（甚至联省级）地方势力和清廷这三方的联合统治。[6]中国实际上已经结束了第四周期的统一时期而进入分裂时期。它的头七、八十年，就是通常所称的“清末民初”。
列强之东来是此期不同于汉末、唐末的根本之点。中国人再没有旧时那般抱残守缺、苦撑待变的余地。分崩离析之潮既不能阻，瓜分亡族之危又不容轻。但另一方面，列强对清廷的支持，却迟滞了地方势力的发展；而列强之间的均势，又抵消了彻底瓜分的现实可能。这些，就在客观上给满清留下了相当大的活动空间。如果能抓住这一难得的良机，变政改制（其中当然也包括，如积极向西方学习的先知先觉者所希望的那样，在中国确立联邦类型的政体），那就很有可能挣脱历史循环的漩涡，而跃入一个新的境界。
二、联邦模式之要义
联邦模式对中国的效用，初步而言就在于它既能遏阻恶性分裂引致被列强所乘势瓜分，又能避免武力兼并达致统一从而再造专制主义帝国政制。其所以能如此，就在于联邦模式是旧式统一与分裂即极端统一与极端分裂之中间状态、第三状态、混合状态。联邦模式既反对整体完全溶合、消解部分，又反对部分完全脱离、孤立于整体[7]。如此，就能形成统一而非专制，并立而非敌对；统一以避免战争，分治以避免暴政——那样一种适中的状态。具体来说，它可以遏阻中央集权或地方分权趋于极端化、绝对化，而使中央和地方之间保持一种稳定的均势[8]。作为迥异于传统集权统一的分权统一模式来说，它无疑是针对专制主义顽症的一剂良方。但对于惯用两极对立、非此即彼思路的一般中国人来说，这样的设计似乎非常地不可思议。
进一步言，联邦政体乃是其权力地位基本平等的高层地域单位（实体）之间稳定的、制度化的联合、合作。所有政体组成的关键结构，都是其成员之间如何实现整合、如何维持整合的问题。它们有两种基本模式：一、以武力兼并为主要手段整合，以集权主义维持；二、以和平联合为主要手段整合，以分权主义维持。整合之成员当然要能在需要时作为一个整体出现，作为其代表的某种“中央”自然是少不了的。问题在于，这个“中央”是君临天下的主宰者呢，还是平等成员的代表机构、办事机关[9]？对于自秦以来由一霸兼并、诸侯败灭所形成的历代大一统帝国来说，自然属于第一种模式。作为第二种模式典型的联邦、无疑是第一种模式最具革命性的替代者。另一方面，传统的分裂即列国争雄，只不过是集权统一的简单对立面。它可以与后者组成一个循环，在同一历史逻辑内此长彼消，但却永无可能从根本上取而代之。而联邦模式，不仅能够以其分权性防止出现中央专制主义的集权统一暴政，而且能以其统一性防止出现地方专制主义分立政权之间的战争与兼并。对于互为因果的专制统一和分裂兼并来说，没有了其中的一方，另一方也就无缘问世了。因此，无论对于专制帝国还是列国纷争的局面来说，联邦模式都是釜底抽薪的根治之制。对于清末那种中央权力大大收缩、各省权力大大发展、皇朝面临不改制即难以维持的局面，或者对于民初那种各省分立、“中央”单恃武力统一难成的形势来说，联邦模式都是解危救困之济世良方。
联邦模式尤其具有根除中国根深蒂固之专制主义中央集权的巨大潜力。所谓的“专制主义中央集权”，是相对于“民主主义中央集权”而言的。（二者的产生机制如前文两种政体模式所言。）前者的权力在原则上是无限的，是不受其它政治力量制约的；即使有时出于实际需要也可能会采用某些分权措施，但却绝不允许这些分权制度化、法律化、永久化。后者的权力，则是有限的、受制约的；被前者偶尔作为特例的分权，在这里却是根本性的原则之一；不仅被当作不可改变的事实来接受，而且还被制度化、法律化（写入宪法）。在前者那里作为主导性的“中央集权”本身，在后者这里如果不是被当作对付非常形势的临时紧急手段，就仅存于被严格限定了的、比较小的范围内。因此这种中央集权是可逆的，即可以通过法制程序加以中止的。“专制主义中央集权”在本性上却不具备这种可逆性。它只可能以武力的、造反的手段来打破。
秦汉至清季，中国的政治制度只是在专制主义中央集权（所谓“统一”，“大一统”）与专制主义地方分权（所谓“分裂”，“乱世”）之间打转，其间夹杂着一些专制主义半中央集权+专制主义半地方分权（皇朝统一初期的分封分权体制或皇朝晚期的半割据分权体制）的过渡期。清末正属于这样的过渡期。相对于单一制共和国（民主主义中央集权）和邦联（民主主义地方分权）来说，联邦国（广义的）就属于民主主义半中央集权+民主主义半地方分权。——这恰与以上过渡期的体制同构（即半中央集权+半地方分权）。只要实行民主主义转换，就能很方便地变成联邦制国家。当然，这种转换如果说不是不可能一步到位的，那也会是很困难的。辛亥革命就是首先将专制主义（半）中央集权转换为民主主义（半）中央集权，接近形成一种民主主义半中央集权+专制主义半地方分权的（狭义）联邦国。如果能使其中的民主主义半中央集权得以巩固，并且进一步将专制主义半地方分权改造为民主主义的，那就能够真正完成根除专制主义中央集权的历史任务。
联邦国家作为复合制共和国，比单一制共和国更加广泛地实行制度化权力制衡。它不仅具备由各联邦成员（邦、州、省）代表组成的、代表各成员意志的参议院在中央内部的参预与制衡，而且有联邦中央与联邦成员之间权限划分之宪法、法律保证下的各成员在中央之外的参预与制衡。这两种参预与制衡是联邦架构的两根主要支柱，缺一不可[10]。特别是对于大国来说，由于其规模之庞大，即使中央之权力相对有限，其绝对值也是非常之大的。像单一制小共和国那样仅凭国会即可实现的足够制衡，在这里就显得很不足了。因此联邦成员足够权限之保障，就非常之必要。（即使对古代专制主义大国来说，仅仅是为了对付规模逐渐增大的危险因素，也必须赋予地方领导者以很大的权力，如中国东汉之州牧、唐之节度使和清之督抚所具。）不仅如此，尤其对于大国来说，为了保证联邦成员具有有效的制衡力，其规模就必须足够大；相应的，其个数也不能过多。与“众建诸侯而少其力”（贾谊《治安策》）相反，这里要的是“少建诸邦而多其力”。专制主义统治的自然趋势，不仅是要尽量减少最高地方单位的权力，而且要尽量缩小其规模，以达其分而制之的目的。联邦模式的民主政体当然要反其道而行之。
联邦模式必有一定之条件配合，方有实现的较大可能。概而言之，它们包括：一、多元政治均势（竞争）胜于一元政治优势（垄断）；二、和平、妥协规则取代暴力、对抗手段；三、联合对外倾向压倒分离联外趋势；四、制度化建设强于非制度性权变。
本节给下面的阐释准备了一个大致的理论框架。
三、清末实行联邦制之需要与可能
汉末、唐末与清末，都出现了地方势力的加速度膨胀，表现为汉之州牧、唐之节度使和清之督抚的地位迅速上升。这表明原有的集权主义大一统体制实际上已经失效，顺应趋势建立新的分权体制的时代需要显得非常之迫切，特别对继续维持中国统一的目的来说是如此。就清末而言，太平天国-第二次鸦片战争开始的演变，已形成列强入居和省权崛起的基本格局。太平天国所造之崩溃之势虽得以暂时挽回，但列强与汉族省级势力所成的瓦解之形却难以撼动。这种不稳定状态是不可能持久的，必须在来得及的期间内找到根本的解决办法。落伍的中央集权的实际取消、及其地方分权的实际上从分工性向分割性[11]的过渡，对中国之近现代化来说，不仅是必要的，而且也是自然的进程。将这种实际上的各省分权（即省级领导者对中央级政治的参与和制衡以及在其辖区内的自治），甚至可以说是实际上的联邦制[12]顺势制度化，也就是宪政化[13]，就能够避免重蹈汉室、唐室之覆辙。汉、唐为了对付内乱，都不得不分权于州牧（汉）或遍建节度使（以及观察使等）（唐），取得了暂时维持皇朝统治的目的；但由于既不能再收回已分之权，又不能就势完成体制转换，改以联邦类型的政体维持长期一统（当然，这在当时那种中国传统政治文化占主宰地位的背景下，也是不可能的），结果都失去了变政自救的机会。
此外，汉末、唐末的农民大起义，在失败之后就基本上再未见有强大的后继者续起；而在清末，主要是列强瓜分中国的危机日益加重这一新变数的出现，以及随之而凸显出的清廷低劣无能，又（在太平天国起义失败三十年之后）促发了以中国同盟会为代表的新兴反满革命势力的崛起，并迅速向形成第二次革命风暴的方向发展。为了对付新的革命威胁，抵挡列强之瓜分，为了释放满汉民族矛盾、官民阶级矛盾的爆炸性压力，清廷都急需要主动放弃行不通的所谓“集权主义现代化模式”[14]，抓住中央-各省关系这一关键性的[15]、也较易措手的问题，与督抚等各省势力结成互为依存的生死同盟[16]。而要做到这一点，就要求以永久性地放弃传统的专制主义中央集权为代价[17]，通过立宪划分权限，召开国会，成立责任内阁，实行地方自治等步骤，正式接受省级领导人参与中央级事务，进而建立联邦类型的政体。如此，就能解决既联合地方势力以避免土崩（下层社会大起义），又限制地方势力以避免其恶性膨胀而导致瓦解、甚至取己而代之（如曹魏代汉、后梁代唐那样）。况且，新兴地方势力及其代表立宪派也已开始积极参与国家事务，怎样抚用引导他们，以避免其激进化、革命化，也需要同样重大的制度改革与之配合。一句话，为清廷存亡计，顺应大格局、实行以联邦政体为主要支柱的宪政转型，是维持其君主地位之代价最小、前景最好的一种选择。
那么，当时的清廷有无时机实现这样的过渡呢？如果说在中日甲午战争之前的二十余年间，由于内外矛盾相对缓和，“洋务运动”渐次展开，以慈禧为首的清廷与湘、淮系南、北大员为主的督抚势力结为较稳定的同盟，西方文明对中国的影响仍主要限于器物层面等因素，变政改制的压力还不突出，因而本来在客观上可以比较从容把握的历史时机，就被清廷白白放过去的话，那么甲午战争一声炮响，终将中国从最后的迷梦中惊醒，从此，各种大变故就接踵而至，再无战前那种即便仅仅是表面上的安稳了。
但即使到了此时，清廷也仍有抓紧时机、以一定代价实行和平过渡的相当可能性。孙中山等人的革命活动才刚刚开始，康梁的维新活动基本仍是体制内之诉求，督抚们亦不敢过分异动。可戊戌维新，百日即亡，改革的希望不绝如缕；到了庚子前后，列强瓜分之喧嚣骤起，划分势力范围之举接二连三；清廷借义和团之力冒然挑战，惨败西窜；督抚联外人行“东南互保”；革命势力此伏彼起……此时，清廷之权威进一步大损，而地方实力派之自主意识愈加迅猛抬升，原来支撑天下的列强-清廷-汉族督抚三足架构开始动摇。到了这步田地，清廷才宣布变法。虽然已拖得够晚了，但此际也非无回天之某些可能：毕竟瓜分之议暂息，革命尚不成势，而各省还算平静，何况慈禧尚在、疆臣尚从，改制之献策层出不穷。如果此时抓住难得之机，开诚布公，急起猛进，推展包括联邦转型在内的制度改革，应能有大作为。
四、清廷未采用联邦模式之原因
清廷终于未能及时进行实质性的变政，天下也随之而失。究其原因，就清廷方面来说，首先是固有的中国政治大势统分周期运动的巨大潜力。满清得天下已二百年有余，从大的方面来说也已进入笔者所称的“分裂时期”，它所剩之元气不过刚够其苟延残喘。满清之衰微不振、迅速破败，一方面给改制腾出了相当的活动空间，另一方面却又意味着难有足以担当之明君，——即使有，也难以施展于积重难返、绝症缠身之体。
以清廷内心计，此际无非有三策。其上：驱逐列强势力，削平各省山头；其中：保持现状，拖延待变；其下：顺应潮流，改制变政。这“上策”实际上正是下策，甚至是死策。清廷之不救，正表现在他们甚至连现状也不知道维持，竟异想天开地要逆势而动，破坏三角联盟，自己拆自己的台。借义和团以攻列强，借立宪以压疆臣，就是其突出表现。和列强难以匹敌，又不愿维持与督抚的既有关系，以致就连迫于压力而不得不举行的救亡“新政”，也被用来谋图恢复其满族贵族独大与中央集权的不甘之心；于是就有了不学美欧主流模式，反以三流变种之日本为楷模之能事。本来应当用来明确划分、确定中央-各省权限的立宪，在他们手里却成了从督抚手中大量收权的手段；本来应该用来进一步削减中央集权的地方自治，也被他们反用作从下面夹击督抚省权的手段，等等。慈禧在时，虽也拖延，尚能与李鸿章连手，玩弄权术以平衡大局；但与李后之张之洞、刘坤一、袁世凯，其关系就一代不如一代了。（本来，慈禧就过分依赖于某一汉族疆臣、廷臣，而没有形成各个地方实力派（各省、各军）之间的均势，结果埋下了以后不仅无法有效对付外省之起义、更无法对付以超群实力为后盾之权臣的夺权。）慈禧一旦辞世，其后继者非但不谋挽救，反倒急着要集权于满族亲贵，岂不是自招反叛？慈禧之强项不化，载沣之儒弱优柔[18]，不正是清廷衰微不振之表征吗？清廷之亡，其主因不在于革命派之造反，而在于被他自己推向对立面的各省势力和汉族官僚势力之易帜。化友为敌，不亡待何？
这样一个扶不起的朝廷，就难怪其意志麻痹、改革迟缓了。早先，甲午之前政治变革的几无进展，与列强入侵和各省分离的暂缓不无关联；但即便在甲午之后，清廷仍然紧迫感不足，改革进展很慢，甚至时有倒退，如对戊戌维新之封杀。“变法上谕”发出后，动作仍慢得不近情理。就在1901-1905年间清廷除编练成北洋六镇外几无作为之时，革命派却实现了整合。1905年，在日俄战争后众督抚、大臣的压力之下，慈禧才同意立宪[19]。改革渐次展开的同时，立宪派和革命派却在更快地发展壮大起来。就这样拖沓敷衍到慈禧死，大势多半已去矣。当只剩下最后一线生机时，宣统朝也只是在全国上下一致的巨大压力下才勉强同意缩短立宪预备期，但为时已晚。正如当时民谣所唱“戊戌立宪，万世帝王；癸丑（1913年）立宪，国破家亡。”[20]清廷在1911年的倒行逆施，更无异于火上烧油，使得即使是那些“初恐朝廷之不立宪，其续愤政府之假立宪”的改良派，也“不欲出于和平立宪，而思以铁血立宪”了[21]。
五、清末变局中的其他各方
以督抚为首的各省实力派，是清末演变中的决定性力量之一，其重要性实际上超过了清廷。
“中国人言自立者，以台湾为起点。”[22]1895年以当地巡抚为首建立之台湾民主国，虽因势单力薄而失败，但却首创了“独立”这一对抗清廷以及列强，从而参与国家级政治的新形式，对清末民初产生了深远的影响。甲午战败虽割地赔款，但毕竟是败在藩属，败在边疆海上，因而并未真正触动统治层的神经。
大多数督抚特别是其中的大督，与慈禧集团是互为依存的。他们虽然在戊戌政变前曾脚踩两只船，可一旦上面眉目传情，就都弃光绪、维新派而去了。只是到了后来，在经历了八国联军的炮火和“东南互保”的抗旨不遵后，大清唯有变政立宪才有救、否则先谋自生——才逐渐成为许多督抚的共识。但1900年李鸿章拒绝孙中山、张之洞拒绝唐才常据省独立之建议，再次充分说明了他们“宁愿等待”[23]到清廷难保时，否则是很难站到造反者一边的。
特别应注意的是，在1906年9月清廷下谕预备立宪之后，督抚们提出了不少立宪改制的建议，其中有关扩大省权与划分权限的画策，已与联邦模式的诉求相当地接近。
如北洋大臣、直隶总督袁世凯认为“预备立宪宜使中央五品以上官吏参与政务，为上议院基础；使各州县有名望的绅商参与地方政务，为当地自治基础。”[24]
两广总督岑春煊的奏折批评了以中央集权名义收回督抚财权、兵权的作法；他回顾、肯定了满清历朝“注重疆臣”的传统，指出“四方与中央有相为维持之道”，“天下更安有无四方而成中央者”；并要求应“令各督抚于年底派员来京会议于资政院、都察院……而渐谋画一之法。”[25]
浙江巡抚增韫认为“省制既不能破除，则督抚对于行政上之地位，即不能不特定范围”；日本那样的地方直辖于中央有关部，与中国实际“极为不合”；“督抚既属中央之官，即应预议全国重大事务，与内阁连带负责。”[26]
连效忠于清廷的直隶总督陈夔龙也奏称“宜将国家行政、地方行政速为划分，督抚虽为疆吏，但于中央政策亦应随时接洽”；“必使督抚预闻乎阁议”，“悉兼参预政务大臣衔”；而“属于地方行政事务，则由督抚监督下级官厅执行，凡在范围以内之事，皆得自为规划，直行具奏，各部亦不得侵越。”[27]
辛亥革命时顽抗起义军的两江总督张人骏也认为中国不可行“州县皆直隶于京师各部”的“极端中央集权”；虽然他反对其称为“极端地方分权”联邦制，但却肯定督抚制是合理的，如是能“内外相维，上下相应，分权而无虑擅专，集权而无虞掣肘”；戡定太平军和庚子之变时“保全东南”，皆证明“外省官制本深有裨于大局。”所以督抚制“只宜量加损益，不可大事更张。”因此他反对剥夺地方官的上奏权、“将外省军政悉直隶于”中央、将领“不归督抚节制”等“极端中央集权办法”。[28]
如前所言，清廷借立宪以图恢复中央集权，沉重地打击了督抚势力；而督抚们也未能进一步有效沟通与合作，进而采取更有力的办法，以达上逼清廷改革，下扼革党扩展之目的。督抚一弱，栋梁即倾。“督抚无权，革命军正是大利”[29]。“藩篱尽撤，大权集于中央，各省平时既无周至之准备，临事安能为敏速之活动”[30]？如果说光绪和康梁党是因没有争取到督抚的广泛支持致败的话，那么慈禧、载沣则是因推开督抚的支持而致败的。
戊戌年间之变法，延续着龚自珍以来助大清“自改革”的“君子梦”[31]。他们认不清满清之衰亡大势[32]，以及政局中督抚力量的极端重要性，因而未去与督抚们实行有效的结盟。与康有为“听任疆臣各自变法”、轻内重外思想[33]矛盾地共存的，则是其缩省主张[34]；更不要说他不满于“一省事权皆在督抚”，因而要求除了内廷设制度局外还要在每道设一“准其专折奏事，体制与督抚平等”的民政局所引起的“京朝震动，外省悚惊”了[35]。结果可想而知：“光绪皇帝寄以极大希望的地方官僚”，除湘抚外，皆“推托”、“应付”、“观望”之能事[36]。没有督抚们特别是洋务派疆臣与之共同对抗慈禧为首的顽固派，光、康岂不成了光杆司令？
部分是康梁余绪的唐才常自立军“以勤王求自立兴民政”[37]、争取张之洞独立路线的失败，以及孙中山兴中会与李鸿章谋两广独立的失败，可说是下层和省级（中层）势力联合压迫清廷和平变政的一次重大挫折。他们从此分道扬镳，直至辛亥年才又走到一起。
至于后来乘“新政”而蜂起之各省立宪派（以省谘议局为大本营），虽然竭尽和平请愿之能事，其联合力也不为小，但终因清廷之顽抗而未达预定目的。他们或转向激进之革命方向[38]，或转而谋与个别政治强人联手以备不测（如张謇与袁世凯之恢复关系和结盟）。但是，采取包括抢在革命党之前用宣布独立等有力办法（东南互保就是前例）迫使清廷做出重大让步、从而实现较平稳过渡的历史机会，终于还是未能抓住。虽然如此，发展到风起云涌的保路运动，客观上已为武昌起义开始的各省独立革命奏响了序曲。
至于革命党方面，早在1894年孙中山就提出了“创立合众政府”[39]的联邦制纲领。但是孙的联邦主义却是工具主义的、不彻底的：一方面，他仅仅是把联邦制作为防止满清被推翻后群雄争霸局面出现的羁靡手段，以尽快恢复他认为清末仍存在着的“统一”[40]，对联邦制之防止专制主义中央集权复活的关键性功能却完全没有注意到，而且后事也表明，他对联邦制的基本要素也所知甚少；另一方面，他在1903年修改“创立合众政府”这个比较清晰的政体诉求为“创立民国”[41]这个含混不清的国体目标，结果为狭隘的汉民族排满主义的盛行开辟了更大的活动空间——在这种氛围中，真正与根治专制主义痼疾关系最大的政体问题，就退为次要地位了。
但是在革命实践中，孙中山仍积极活动以达其在南方数省建立局部联邦共和国的目标[42]。辛亥年回国前，他也在欧洲发表了许多主张以联邦制组建新国家的言论[43]。可在此之前，孙的同盟会《革命方略》中的军法时期，已规定各省都督只有暂时的全权；而约法时期也只是以“县”为最高自治单位[44]。这显然与联邦原则不合。另外同盟会（实际上是各地革命团体间比较松散的联盟）也没能真正贯彻分头行动、相互配合的总体战略，而只是看见孙仍像兴中会时期一样专注于南疆边省的起事，显示出他缺乏以联邦原则总体协调各省革命党行动的胸襟和能力。由于包括这一关键因素在内的诸种原因，同盟会在武昌起义后只得被动地仓促上阵，结果，连已建立的政权也维持不住，更不要说去建立什么联邦了，何况他们此时非常热衷于革命党的中央集权呢？[45]
结 语
有意思的是，在清廷行将就木之际，满清皇族中竟也有“主张退据东三省”，“并将蒙古、西藏各番属改做联邦”，与东南各省共和势力南北对立者[46]！行此能否成功且不必论，可怜他们行此的能力又在哪里呢？即使万一还有此能力，也为时太晚了。
总之在清末，中国政治大势之统分周期仍然起着主导性的作用，分裂、离心的大潮几乎左右着一切；而专制主义中央集权传统的阴云，也仍然笼罩在大多数人的心中、头上。在这种情势下，相当脆弱的联邦主义要想立足，其可能性就微乎其微了。
注 释
[1]谭嗣同有言：“中国自有中国之盛衰，不因外国而后有治乱”。（《谭嗣同全集》（三联书店，1954），页233。）
[2]详见西岭独行：《中华政治大势之统分周期（公元前十一世纪至今）》（《中国研究》2001/2（26）www.nows.com:81/c/）中的“中国政治大势周期表”。
[3]第一次鸦片战争后中国并无足够严重的主权与领土丧失，不过伤及皮毛而已；这与第二次鸦片战争之害及腹心，不可同日而语，因此还不能看作是中国分裂时期的开始。
[4]满清“虽无亡之形，而有亡之实矣。”（康有为：〈上清帝第六书〉（1898年1月），汤志钧编：《康有为政论集》上册（中华书局，1980），页211。）“到了1860年，中国已经几乎完全处在西方侵略者的摆布之下。”“从根本上来说，其（指清廷）所以维持着名义上的独立，是因为任何强国均不愿意无克制地提出要求，以致使自己陷于与敌手发生战争的地步。”（C·L·莫瓦特编：《新编剑桥世界近代史》第12卷第2版（中国社会科学出版社，1987）页456，458。）
[5]比较新的有关论述请参见杨国强：《太平天国的起落和清代国家权力下移》（《世纪中国》“星期文粹”2002年3月D期 www.cc.org.cn）
[6]“清统治者对洋人已由畏惧而逐渐转向依赖，其对南、北洋大臣也由限制变为依靠。因此，南、北洋大臣对清政府的施政，具有重大的影响和支配作用。”（刘子杨编著：《清代地方官制考》（紫荆城出版社，1988），页46。）
[7]“独立之反面依赖也，非合群也；合群之反面营私也，非独立也。”（梁启超：〈十种德性相反相成义〉，张枬，王忍之编：《辛亥革命前十年间时论选集》第1卷上册（三联出版社，1977），页10。）
[8]苏辙：“夫天下之势，内无重，则无以威外之强臣；外无重，则无以服内之大臣，而绝奸民之心。此二者其势相持而后成，而不可一轻者也。”（〈唐论〉，《三苏文评注读本》下，卷四。）
顾炎武：“封建之失，其专在下；郡县之失，其专在上”。（〈郡县论〉，《亭林文集》卷一（中华书局，1959），页12。）
焦易堂：“……于是中央责地方之跋扈，地方责中央之专横……若使省制定于宪法，则中央与地方皆有所遵守，跋扈者无从跋扈，专横者无从专横……”（〈在宪法会议上的发言〉（1916年10月），张国福：《民国宪法史》（华文出版社，1991），页169-170。）
查尔斯·A·比尔德：“通过适当行使这样划分的权力，联邦和各州得以保持他们的完整，相互给予力量，相互制止过于中央集权或过于地方化，并使相互间的关系易于处理。”（《美国政府与政治》（商务印书馆，1987），页11。）
[9]参见《布莱克维尔政治学百科全书》（中国政法大学出版社，1992）“中央与地方关系”条中有关“合伙型”和“代理型”的比较（页97）。另外，谢维扬《中国早期国家》（浙江人民出版社，1995）中对“部落联盟模式”与“酋邦模式”的比较，也很有参考价值。
[10]和单一国的一个政府相比，联邦国把权力“分给两种不同的政府”，所以“人民的权利就有了双重保障。”（汉密尔顿等：《联邦党人文集》（商务印书馆，1989），页265-266。）
[11]罗志渊主编的《政治学》“地方分权”条中对两种分权的区别。这实际上就是中央集权制和联邦制的根本区别。（《云五社会科学大辞典》第三册（台湾商务印书馆，1971），页109。）
[12]郑永年有关现时中国的论断大致也可用于清末：“就中央和地方之间的关系来说，在分权之下，中国实际上已经演变成为一种非制度性的联邦性国家结构，我把它称为‘行为性联邦’或‘半联邦’。”（郑永年：〈主流社会与民主政治秩序〉，香港中文大学·中国文化研究所：《二十一世纪》1996年10月号，页134。）
[13]〔美〕P·C·奥德舒克：〈立宪原则的比较研究〉：“……两种形式的联邦制……即宪法性的地方分权与有弹性的地方分权……〔后者〕排除了由宪法规定的不同级别政府间的界限，我们就必须假定自然而然最强大一级的政府——国家一级的政府——将迅速僭取全部权威……唯一行之有效的联邦制，如果我们有必要建立联邦制结构的话，应当是宪法性的。”（《公共论丛》1996年第2卷（三联书店，1996），页119-120。）
[14]肖功秦：〈清末新政与中国现代化研究〉，《战略与管理》创刊号（1993年11月）。转引自《新华文摘》1994年第3期，页76。
[15]〔英〕弗·斯奈德《欧洲联盟法概论》（北京大学出版社，1996，页70。）：“在任何分权制的国家里，包括准联邦或邦联制国家，不同级别或不同行政单位之间的关系都是一个核心问题。”
[16]据《国闻备乘》，戊戌政变后慈禧欲废光绪，荣禄劝之曰：“朝廷不能独立，赖众力以维持之。疆臣服，斯天下莫敢议矣。……”（庄练：《中国近代史上的关键人物》（中华书局，1988），上册，页151。）
[17]〔英〕伊·梅尼 文·赖特主编：《西欧国家中央与地方的关系》（春秋出版社，1989，页255）：“从独裁主义向民主的过渡包括一个由中央集权制的政治行政结构向明显的权力分散的结构的过渡。”
[18]“他遇事优柔寡断”，“无统驭办事之才”，“素性懦弱”。（载涛：〈载沣与袁世凯的矛盾〉，《辛亥革命回忆录》第6集（文史资料出版社，1963），页323，325。）此外，在辛亥年尚能率领禁卫军做最后一搏的良弼，也“坐事空谈，因循事机”，而终遭袁的算计（常顺：〈顂臣被炸追记〉，同上书，页390-391。），是清廷无人之最后一例。
[19]谢俊美：《政治制度与近代中国》（上海人民出版社，1995），页187-188。
[20]阎西山：《早年回忆录》，转引自《阎西山评传》（中共中央党校出版社，1991），页17。
[21]资政院总裁世续等人的奏折（1911年10月29日），故宫博物院明清档案部编：《清末筹备立宪档案史料》（中华书局，1979），页94。
[22]欧榘甲：《新广东》（1902年），转引自同注7所引书，页276。
[23]〔美〕史抚邻：《孙中山与中国革命的起源》（中国社会科学出版社，1981年），页193-194。
[24]金冲及 胡绳武：《辛亥革命史稿》第2卷（上海人民出版社，1985），页299。
[25] [26] [27] [28] 同注21所引书，顺序分别为页500，650，545，591-592。
[29]章太炎：〈民报一周年纪念会演说辞〉（1906年12月），汤志钧：《章太炎政论选集》（中华书局，1997），页330。
[30]监生陈惠栋的条呈（1907年阴历九月），同注21所引书，页296。
[31]朱维铮：〈“君子梦”：晚清的“自改革”思潮〉，香港中文大学·中国文化研究所：《二十一世纪》1993年8月号，页4-7。
[32]直到1902年康有为仍认为光绪不可比之于汉献，认为大局尚未瓦解，各省未有割据者，而整个满清的问题“不过六十老翁之西后、荣禄二人擅朝耳。”（康有为：〈答南北美洲诸华侨论中国只可行立宪不可行革命书〉，转引自同注29所引书，页223-224。）
[33]康有为：〈上清帝第五书〉（1898年1月），汤志钧编：《康有为政论集》上册（中华书局，1980），页209。
[34]康有为：〈上清帝第二书〉与〈上清帝第四书〉，见香港中文大学·中国文化研究所：《二十一世纪》1994年10月号，页43-44。
[35]孙孝思：《光绪评传》（辽宁教育出版社，1985），页219，222。
[36]汤志钧：《戊戌变法史》（人民出版社，1984），页409。
[37]桑兵：《清末新知识界的社团与活动》（三联书店，1995），页83。
[38]其中有“五月初各省谘议局联合会议于京都，决议各省先独立而后联邦”（张大布衣致赵尔巽函（1911年12月9日），中国第一历史档案馆编：《清代档案史料丛编》第八辑（中华书局，1982），页77。）；以及被勒令出都的请愿代表“秘密会议，将以各省独立要求宪政。”（伍宪子：《中国民主宪政党党史》，转引自《纪念辛亥革命七十周年学术讨论会论文集》（中华书局，1983），页1137。）
[39]孙中山：〈檀香山兴中会盟书〉（1894年11月），《孙中山全集》第1卷（中华书局，1981），页20。
[40]孙中山：〈与宫崎寅藏 平山周的谈话〉（1897年8月中下旬），同上注所引书，页173。 孙1903年说中国未来“有统一之形，无分割之势”。（〈支那保全分割合论〉，同上引书，页223。）二十年后他仍认为清末是统一的，而辛亥革命的不成功就在于仍未恢复统一。（〈在广州滇桂军欢宴会的演说〉，《孙中山全集》第7卷（中华书局，1985），页119。）
[41]1903年7月下旬孙开办革命军事学校于日本青山时所用的誓词。（罗家伦主编：《国父年谱》（增订本），中国国民党中央委员会党史委员会出版，1985，页186。）
[42]〔美〕杰·巴洛：〈1900至1908年孙中山与法国人〉，《辛亥革命史丛刊》第6集（中华书局，1986），页206。又见杨天石：《寻求历史的谜底》（首都师范大学出版社，1993），页84-85。
[43]参见同注39所引书，页560-564等处。
[44]孙中山：〈中国同盟会革命方略〉（1906年秋冬间），同注39所引书，页298-299。
[45]有关孙中山与联邦主义的关系之系统论述，请参见笔者：〈孙中山：从工具型联邦主义到党权型集权主义〉（“政治文化研究网”www.tszz.com/ 2002年8月14日首发。也可见“近代中国” WWW.CHINA1840-1949.COM 2002年9月5日登载。）
[46]《申报》1912年1月，转引自徐载平、徐瑞芳：《清末四十年申报史料》（新华出版社，1988），页231-232。
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