近代中国的陋规制度

近代中国的陋规制度

　　在学习、工作、生活中，大家逐渐认识到制度的重要性，制度是国家机关、社会团体、企事业单位，为了维护正常的工作、劳动、学习、生活的秩序，保证国家各项政策的顺利执行和各项工作的正常开展，依照法律、法令、政策而制订的具有法规性或指导性与约束力的应用文。什么样的制度才是有效的呢？下面是小编精心整理的近代中国的陋规制度，欢迎阅读，希望大家能够喜欢。

　　资料1：

　　凡是亲见清室覆亡的人都知道：满清政府失败的主要原因之一就是财政制度的腐败。公务人员的薪水只是点缀品，实际上全靠陋规来维持。陋规是不公开的公家收支，为政府及社会所默认的。以现在用语来说，好像我们大家所称的黑市。

　　这种办法削弱了公务人员的公德心，也使他们把不规则的收入看成理所当然的事。

　　清廷对官吏的这种收入视若当然，常说“规矩如此”，竟把陋规变成规矩了。这些官吏对下属营私舞弊也就开只眼闭只眼。如果拿一棵树来比喻政府的话，这种陋规的毒汁可以说已经流遍树上的每一枝叶，每一根芽。

　　政府只要求税收机关向国库缴纳定额的税款。主持税收的官吏可以利用各式各样的藉口理由，在正规赋税之外加征各种规费。这样一来，如果有一两银子到了国库，至少也另有一两银子成了陋规金。在满清末年，“漏”入私人腰包的钱远较缴入国库的钱为多。清廷需用浩繁，只好一味向官吏索要。官吏向民间搜刮，结果官场陋规愈来愈多，人民负担也愈来愈重。乾隆皇帝几次下江南，开支浩大，都靠官吏孝敬、民间搜刮而来，清代在乾隆朝为极盛时代而衰运亦在此时开始。

　　清代后期，征税与捐官等方法均未能使清廷达到筹款的目的。因此不得不乞灵于借贷外债，而以让渡铁路建筑权或矿产开采权为交换条件。这自然是饮鸩止渴的办法。现在或许还有人记得清廷将四川省内铁路收归国有，以为转让筑路权予外国公司之张本，结果触发了辛亥革命的导火线。时遭光绪帝国丧，地方士绅，披麻带孝，头顶“德宗景皇帝神位”，长跪于总督衙门之前，哭呼先帝，保佑四川，不使铁路收归国有，弄得政府啼笑皆非。

　　所谓陋规制度究竟是怎么一种办法呢？中国当时分为二十二行省，大约包括两千个县。县的行政首长是知县，他不但掌管一县的财政，同时还是一县的司法官。

　　他的薪水每月不过数两银子，简直微不足道。因此他的一切费用都只能在陋规金上开支。如果上级官员经过他那一县，他除了负责招待之外，还得供应旅途一切需要财物。对于上级官员的随员也得送“礼”，所谓“礼”，通常都是送的钱。

　　我的故乡余姚城外的姚江岸上有一座接官亭，这是各县都有的。如果有上级官员过境，知县就在亭里迎候。大约六十年前的一个下午，我发现亭子附近聚了一大堆人。我赶过去一看，原来是大家在观望学台和他的随行人员。这位学台正预备去宁波主持郡试。前一日，知县已经从老百姓手中“抓”去好几条大船，那条专为这位学台预备的船上装了好几只加封条的箱子，至于箱子里面装些什么，自然只有经手的人才知道了。

　　我遥望着学台等一行换了船，学台踏上最华丽的一只，随后这只载着官吏和陋规礼金的小型舰队就扬帆顺着退潮驶往宁波去了。那种气派使我顿生“大丈夫当如是也”的感触。我心里说从今以后一定要用功读书，以便将来有一天也当起学台享受封藏在箱子里面的神秘礼物。

　　知县还得经常给藩台的幕僚送礼，否则他就别想他们给他在藩台面前说好话；如果搞得不好，这些师爷们还可能在公事上吹毛求疵呢。各种礼金加起来，一个知县为保宦海一帆风顺所花的钱就很可观了。同时人情世故也告诉他必须未雨绸缪，何况他还得养活一家大小以及跟随他的一班人呢！

　　有靠山的候补知县无不垂涎收入比较大的县份。以我的故乡余姚县而论，就我所能记忆的，没有一个知县在我们的县里任职一年以上。正常的任期是三年，一位知县如果当上三年，大概可以搜刮到十万元叮当作响的银洋。这在当时是很大的数目。因此藩台只派些代理知县，任期通常一年。这样一来，候补知县们的分肥机会也就比较多了。

　　知县任满离职时，通常都得正式拜望藩台一次，藩台总要问一声他的缺好不好。当时对于所补的职位叫做缺，也就是等于问他得到了多少陋规金，他的亲朋戚友与他谈话，也常常以同样的问题做开场白，说“老兄你的缺想必很好罢”。

　　经手政府收支的官吏，官阶愈高，“漏”入他私人腰包的数目也愈大。据说上海道台每年可以获利十万两银子。所以上海道台的缺，是全国缺中最肥的。富庶省份的藩台、督抚以及北京有势力的王公大臣，每年的收入也都很可观。

　　连平定太平天国的学者政治家曾国藩也赞成陋规制度。他曾在一封信里为陋规制度辩护，认为要顺利推行政务，就不得不如此；他说一个官吏的必要开支太大，而且还得赡养一家和亲戚。咸丰同治年间住在北京的名士李莼客曾在日记里抱怨总督张之洞送他的“礼”太轻。过了几天日记里又有一段记载，为：“午后至陶然亭，张之洞来，我避之。”可见张之洞从陋规金中提出来赠与李莼客的礼太轻，结果就得罪了这位名士了。

　　在满清时代，有前程的候补官员只要花很少的钱，甚至不必出钱，就会有仆从跟随他们。这些仆从们也会含辛茹苦地追随不舍，希望有朝一日他们的主人时来运转，他们也就可以分享陋规了。如果真的吉星高照，主子和奴才就沆瀣一气，大刮一笔。如果流年不利，官爵迟迟不能到手，仆从们也还株守不去，直至最后一线希望消灭时为止。一些倒霉的主人，受不住饥寒煎熬，只好投缳自尽，以求解脱。我在杭州读书时，曾经听说有一位赋闲多年的候补知县，因为受不住债主催逼，结果在大除夕自缢了。

　　变相的陋规恶习甚至流布于小康之家，厨子买菜时要揩油，仆人购买家用杂物时也要捞一笔。尤其在北平，仆人们来买东西时，商店照规矩会自动把价格提高一成，作为仆人们的佣金，这在北平通俗叫做“底子钱”。

　　这种变相的陋规之风甚至吹到外国而进入拿破仑的家里。拿破仑有个中国厨子，服务周到而热心。这位伟大的法国将军临死时记起他的忠仆，就吩咐他的左右说：“你们要好好地待他，因为他的国家将来是要成为世界最伟大的国家之一的。不过这位中国朋友很爱钱的，你们给他五百法郎罢！”

　　陋规之风更弥漫了整个厘金制度，厘金制度像一个硕大无朋的章鱼把它的触须伸展到全国的每一条交通线上，吮吸着国内工商业的血液。厘金是在太平天国时期设置的，旨在筹措战费以供应清廷士卒。太平军虽然被平定，厘金却始终未取消。

　　厘金方面的陋规大致是这样的：凡是懂得如何敲诈老百姓的人都可以向政府经纪人出价投标，只要他出价高，譬如说一年二十万块钱，他就可以获得在某一关卡或若干关卡征收厘金的权利。这些关卡通常设在官道上的货物必经之地，得标的人就成为此一关卡的厘卡委员，受权向过往的货物征税。如果他能在一年之内收到三十万块钱，他把二十万缴交政府，其余的钱就归本人及其合伙者所有。

　　因此他规定大多数的货物都得抽税，以便充实他们的私囊。

　　辛亥革命以后，陋规制度逐渐被戢止，厘金制度亦于稍后废止。官吏的薪俸也提高了。但是贪污案件还是屡见不鲜，仆役间的揩油风气迄今未衰。有一位太太骂她的厨子揩油揩得太贪心，结果与厨子大吵其架。有人批评这厨子贪心得像条饿狼，他的答复是：“如果一个人不贪心，他也就不会当厨子了。”

　　北京某大使馆的厨子每买一个鸡蛋，就向主人索价一毛，大使秘书的厨子为主人买蛋，却只索价五分钱一只。大使夫人问：“为什么我买鸡蛋要比秘书太太多花钱呢？”她的厨子答道：“太太，大使的薪水要比秘书先生的高呀！”汽车主人也常常发现汽油箱“漏”油，原因就是司机“揩”油。不必要的修理，更使保养费大得惊人。

　　自从民国十六年一九二七年国民党执政以来，中国一直在设法阻遏政府中的贪污风气，并且规定了几种对贪污舞弊的严厉罚则。但是陋规制度在清朝以前就已存在。数百年的积习，不是几年之内，甚至二三十年之内所能完全革除的。自从现代财政制度建立，公家道德逐渐提高以后，中国已经革除了很多积弊。行政技术正与时俱进，相信它在不久的将来一定可以达到组织健全的现代国家的水准，征收赋税和控制财政的有效办法也会渐次建立。不幸当时内乱外患并乘，致使功败垂成。

　　我们中国人一向相信人之初性本善，认为邪恶的产生只是缺乏正当的教育而使善良的本性湮没，中国社会风气的败坏导源于腐朽的财政制度，而非缺乏责任感。但是这种制度对社会风气产生极大的不良影响，因此我们迄今仍蒙受其遗毒。

　　补救之道在于建立良好的制度，来接替腐败的制度。单单废止坏制度，还是不够的。

　　消除腐败究竟由于良好道德，还是由于良好制度呢？没有健全的品德，这些制度固然无法实行，但是单凭道德难道就能收到预期的效果吗？单凭少数高居要津的专家就能够制止千千万万中国职员的不法行为吗这还是要靠良好制度下的中国职员的通力合作。这就是孟子所谓：“徒善不足以为政，徒法不足以自行。”

　　中国的现代大学除了实事求是的学术立场之外，也是经费从无私弊的又一实例。抗战期间，因为物价高昂，教授生活非常清苦，但是他们始终辛苦工作，力求维持学术水准。绝大多数的学生，除了接受现代训练之外，在教授和大学当局的良好影响之下，对于如何诚实而有效地运用公款，也自然养成正确的观念和良好的习惯。

　　最重要的是对公款处理的态度已经起了根本的转变，过去大家都默认甚至赞扬陋规制度，到了抗战以前的几年，有识之士不但讨厌它而且随时加以讥讽，这种风气的转变，再加采用现代方法，当时我们相信对于将来公共行政各方面的经费处理，必将产生重大良好的影响。

　　资料2：

　　自秦始皇推行郡县制以来，中国社会在长达2000多年的时间里，一直以县级政权为整个国家政权稳定、经济发展和社会进步的基本单元。到了21世纪的今天，中国传统的与民争利的陋规制度不仅没有绝迹，反而在某些地区特别是在县级政权的层面上愈演愈烈。

　　民国时期的北大校长蒋梦麟在回忆录《西潮》中曾说:英国人为中国建立的关税制度，一开始就摆脱了传统陋规制度的影响。海关雇员都经过良好的训练，薪俸也相当优厚，退休之后还有充裕的养老金。徇情偏私的情形很少发生。邮政也是根据西方制度建立的，抗战期间，日军占领区与中国大后方之间，邮递一直畅通无阻，邮差们常常穿越火线把邮件送达收件人手里。

　　作为对比，蒋梦麟痛心疾首地反思了允许甚至于逼迫本国官员与人民争利的传统陋规制度:“中国当时分为二十二行省，大约包括两千个县。县的行政首长是知县，他不但掌管一县的财政，同时还是一县的司法官，他的薪水每月不过数两银子，简直微不足道。因此他的一切费用都只能在陋规金上开支。如果上级官员经过他那一县，他除了负责招待之外，还得供应旅途一切需要财物。对于上级官员的随员也得送‘礼’，所谓‘礼’ 通常都是送的钱。我的故乡余姚城外的姚江岸上有一座接官亭，这是各县都有的。”

　　更加令人痛心疾首的是，即使到了21世纪的今天，中国传统的与民争利的陋规制度不仅没有绝迹，反而在某些地区特别是在县级政权的层面上愈演愈烈。在处置矛盾纠纷和群体的事件过程中，一些干部作风粗暴、工作方法简单，甚至随意动用警力。

　　自秦始皇推行郡县制以来，中国社会在长达2700多年的时间里，一直以县级政权为整个国家政权稳定、经济发展和社会进步的基本单元。用孙中山的话说:“事之最切于民者，莫如一县以内之事。县自治尚未经训练，对于中央及省，何怪其茫昧不知津涯。”

　　从清末至国民党当政时期，县政改革经历了一个逐步改良的近代化过程。首先是建立了由各科、局、室等职能部门组成的县级行政组织，县太爷手下私家性质的幕友、师爷、衙吏，被政府公务人员所取代；家丁、差役、捕快也被司法警察所取代。随着完全独立于县级政权的地方法院的建立，县长(知事)兼理司法的局面逐步消失。其次是初步建立了独立的赋税征收组织、县级公库制度和预算制度，清代州县那种私家性质的陋规财政，被公共财政所取代。但是，由于刚性制度的不完善和民主监督的不到位，加上日本侵略和政权更替，国民党政府在中国大陆并没有成功实现县级政权的现代化转型。

　　1949年以后，计划经济时代曾经较为有效地限制了政府官员的贪污、腐败。只是随着改革开放的逐步推进和市场经济的恢复发展，相对滞后的制度设计，为县级政权特别是党政一把手预留的陋规空间，便逐步呈现了出来。著名政治学家于建嵘教授对此提出的对策是，需要在治理结构方面进行大胆改革，“一方面，应该把不应当上收的行政权力归还县级政权，让县域政治名副其实。另一方面，建立县域司法制衡，保证县域政治成为法治的政治，而不是人治的独立王国。”

　　在笔者看来，就像体育比赛中先制订游戏规则而后开展公平竞争一样，制度建设应该相对优先于民主权利的落实。中国县政改革的最佳路径，是香港式或新加坡式的治官安民的法政制度建设，而不是台湾式的法政不足而民主有余的全民选举与街头民主。换言之，县政改革中最为关键的一步，应该是把党政一把手单纯由上级任命的“异地任职”，变而为先由本地公民公开推选再由上级部门正式认命的制度演变；与此同时还要辅助以独立于行政系统之外全方位的司法监督、民意监督和舆论监督。只有推进治官安民的现代化县政制度逐步改革，整个社会的均衡和谐与长治久安，才有可能得到确实保障。

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