社会评价：社会学在项目中的应用

社会评价：社会学在项目中的应用

　项目中的社会评价研究，其源头可以追溯到文化（社会）人类学的源起与传统。文化人类学最初为了解殖民地人民的生产生活与风俗习惯，开始了殖民地文化的研究，并逐渐演变为对异文化的研究，进而关注和研究本文化。社会评价研究在某种程度上承袭了社会人类学的基本做法。
　　世界银行在项目中开展的社会评价(Social  Assessment)实践具有一定的代表性。世界银行在项目中进行社会学研究的时间并不长。“1974年，社会学家和人类学家在世界银行仅处于一实验性部门的初级职员位置”，他们在世界银行从事处于边缘地位的有关社会学的工作。20世纪80年代中期，出台了有关非志愿移民方面的导则OD4.30  Involuntary  Resettlement。之后，在涉及士著居民（少数民族）方面又出台了OD4.20  Indigenous  Peoples。到20世纪90年代后期，世界银行贷款项目的社会学研究得到了进一步的重视。从1998年起，世界银行视社会评价与技术分析、财务评价、环境评价等具有同等重要的、在项目准备阶段必做的内容，从此社会学研究被制度化了。
　　国内与项目相关的社会学研究主要有三方面：(1)费孝通在有关西部的研究中已涉及了这方面的问题，如关于三线企业与当地经济发展问题、资源开发与地方发展问题等等；(2)国内重大工程项目近几年开始了社会学研究，如三峡项目和前期准备中的南水北调项目都有一些社会学家在参与；(3)国内学者从事世界银行贷款项目、亚洲开发银行贷款项目中的社会学研究或社会评价研究。
　　由于社会评价是与项目结合起来进行的，所以对大部分社会学工作者来说还比较陌生。在项目实践中真正从社会学学科视角去分析、阐述的并不多见。有鉴于此，笔者根据自己对社会评价的理解及多个项目的社会评价实践，从社会学的角度透视社会评价。
　　　　一、社会评价的涵义与功能
　　　　1.社会评价的涵义
　　什么是社会评价？在汉语中，社会评价可以有多种理解。为了能准确阐述社会评价的涵义，先明确什么不是本文所指的社会评价。
　　　　(1)社会评价不是公众评价(public  opinion)
　　这是最一般意义上的用法。一个事件发生后，特别是一个比较特殊的事件发生后，大家议论一番，评价一番，即为“社会评价”。显然它不是本文所指的社会评价。
　　　　(2)社会评价不是经济评价的剩余
　　国内工程界在对项目进行经济评价和财务分析时，在可计量的经济分析之后再加个尾巴，分析一下项目的“社会效益”。这个“社会效益”通常是经济效益的剩余物，是属于那些说不清道不明的效益。比如，“方便人们的生活、促进地方发展”等等。潘家铮反对工程界的“上马概算”（注：中国工程院副院长、两院院士潘家铮在《有关“南水北调”的补充汇报提纲》一文中指出：“在计划经济时期，工程界有个痼疾，即为了争取工程上马，有意压缩概算，取悦上级，等开工后再补加，美其名曰先上马后加鞭。反正工程已全面展开，国家不可能停工——停工损失更大。这种概算称之‘上马概算’。改革后虽有变化，但未必见得毛病已经根除。……回忆三峡工程论证时原概算较低，经过详细论证补充，并根据物价上涨情况折算到1990年水平后，算出的静态投资较原提数字有成倍增加。”http://www.chinawater.net.cn/CWR-Journal/2000/08/04.html.）。其实“上马概算”忽略或压低的有硬成本，但“社会成本”更容易被忽略或压低。
　　　　(3)社会评价不是纯粹的社会学学术研究
　　从事社会学或社会科学研究的专家做社会评价容易使社会评价成为学术研究。社会评价需要学术性（注：就社会评价所需要的学术性，我个人认为主要有两个方面。(1)要有新的发现。项目是不同的，与项目相关的社会方面也有差异，并且项目中的社会现象往往比较隐匿，必须有科学发现与探索的精神，才能有所发现。(2)要有创新。工程设计往往有规范可依，但是社会评价除了一些基本的原则，实际上没有条条框框。有所创新，项目才会得到改进和完善。），这样每个项目的特点才有可能把握，相关的建议才有可能具有针对性。但是，由于社会评价是服务于具体项目的，因此，如果所进行的社会评价脱离具体的项目，即使它具有很强的学术价值，它仍然是一个失败的社会评价。
　　目前，对什么是社会评价存在多种不同的理解。如有人认为社会评价是应用于项目社会分析的一种方法，应用于整合社会信息与利益相关者参与项目的设计与实施的一个过程。也有人将社会评价定义为系统的调查(systematic  investigation)。根据笔者的理解，社会评价可以定义为：以项目区人口及相关人群的社会发展为基本的出发点，综合应用社会学、人类学及其它社会科学的理论与方法，通过系统的实地调查，分析项目中的重大社会事项，从社会方面给出项目是否能够成立的基本判断。如果项目可以成立，则需要给出项目实施过程中重大社会事项可能出现的各种情况，进行社会分析，提出相应的社会发展策略与建议，以保证项目的顺利实施，实现社会公正，促进社会发展。社会评价是社会学理论与方法在项目实践中的具体应用。
　　　　2.社会评价的功能
　　一般认为社会学有三大功能：描述、解释和预测。社会评价的功能主要体现在预测方面，它的终极目标是做好项目。塞尼反对A.R.拉德克利夫—布朗认定的社会学家，“他的专门任务是提供以科学的方法收集和分析得来的管理者能用的知识”的观点。他强调社会学的应用价值，“心甘情愿地把自己的工作局限于提供资料不是一大美德。当然制定行动方案和制度不是项轻松的责任，但是对发展方面的社会科学家来说却是相当关键的，因为我们要作出有价值的贡献”。社会评价就是社会学在项目中的应用，它把项目放到较为一般的社会系统中去分析和考虑，既要考虑项目自身的效益，也要考虑项目所在地区的社会经济发展与公平公正问题。概括起来社会评价有以下几方面的功能。
　　　　(1)给出项目是否能成立的基本判断
　　项目可行性研究的一般思路是：先要考虑技术方面的可行性，再考虑经济上是否合理，然后再考虑其它方面的因素。技术可行、经济合理的项目，在社会方面可能存在隐患。如某国的一个大型工程，由于在可行性研究时没有考虑种族问题，在建设时出现了种族冲突，最后不得不停建，损失惨重。社会评价的介入从社会的角度给出项目是否能成立的判断。如果不能成立，投资者可尽早退出项目，避免风险；如果项目可以成立，则将提供相关的建议，使项目得以完善。
　　　　(2)实现项目的社会发展目标
　　通过社会评价，消除项目中潜在的社会隐患，减少可能出现的负面影响，降低社会风险，保持社会稳定，促进社会发展，实现项目的社会发展目标。如国内早期的一些水库移民，由于当时特定的历史原因，移民的生活、生产没有解决好，移民问题成了一个严重的社会问题。如果在项目实施前能够正常地开展社会评价研究，上述问题完全可以避免。
　　　　(3)提高项目的经济效益
　　社

会评价有助于协调各方面的利益关系，消除潜在隐患，降低项目风险，因而使项目产生稳定的、良好的经济效益。世界银行的一项统计表明，对项目进行社会学研究大大提高了项目的经济回报率。它对已完成的57个项目进行了统计：30个项目进行过某种形式的社会分析，平均获得18.5%的经济回报率，27个项目没有或几乎没有社会分析，经济回报率低于9%。
　　　　二、社会评价的方法
　　社会评价的基础是社会学的一般理论与方法论。（注：一些从事社会评价的人常常感到工作无从开展，希望社会评价能提供“标准的”或“通用的”方法，象财务评价或经济评价那样的可供套用的公式。这是一个很大的认识偏差。我认为社会评价不可能提供公式化或标准化的方法供社会评价专家使用。社会评价成果不是工厂化生产的“标准件”，而是接近于手工作坊生产的“手工产品”。能够从事社会评价的前提条件是具备社会学理论与方法的基本训练。只有掌握了基本的社会学理论与方法，才有可能应对千变万化的社会评价对象。国外流行的新方法固然重要，但这些新方法大都可以还原到社会学原有的研究方法。试图依赖国外流行新概念、新方法来完成社会评价研究，那只能是本末倒置。）在实际的研究中，具体采用什么方法是根据项目具体情况来决定的，社会学研究中所采用的方法，在社会评价中都有可能被采用。另外在项目社会评价实践中形成了一些有特色的研究方法，如利益相关者分析、公众参与等。概括讲，社会评价方法可以分成两大类：案头工作(desk  review)和实地调查。
　　　　1.案头工作
　　案头工作包括对项目的熟悉、理解和通常所作的文献研究。
　　熟悉和理解项目。项目的类别很多，范围很广，涉及许多专业知识，理解项目需要具备一定的专业知识。当然，社会评价专家所需要的知识是为社会评价服务的，而且仅仅是将专业知识视为做好社会评价的背景。
　　收集、研究历史文献。收集项目区的地方志书，以求得对项目区历史发展面貌的一般理解。有少数民族的地方还需要收集民族志方面的文献，以熟悉了解少数民族的历史与变迁情况。
　　收集统计数据。收集项目区有关省（区）及县（市）的国民经济和社会发展方面的统计数据，以及有关的人口普查及人口抽样调查数据，以对近期项目区的社会经济发展有一个清晰的认识。
　　收集以往的调查成果。收集其它学者在项目地区进行的实地调查成果。它们是社会评价人员在短期内了解项目区基本背景的重要工具，也是经济快捷的办法。以往的研究还可以为社会评价研究提供了可直接利用或相互印证的材料。
　　　　2.实地调查
　　实地调查的内容包括社会学所有可能的方法，如观察、访谈、座谈会、问卷调查等。这些具体的方法在社会调查教科书中都有介绍。至于具体采用哪些方法，则取决于研究目的与具体的项目。
　　田野工作或田野研究(field  study)的方法源于人类学，社会评价在借用田野工作方法时，与通常的学术研究有所区别。人类学家用一年或更长的时间来理解一个社区的文化，主要是通过参与性观察来了解研究对象，而社会评价往往用几天甚至更短的时间，通过观察、访谈、问卷、座谈会等方法去理解社区的基本情况，了解居民的基本态度和看法。这种短时间的田野研究方法又被称为参与性农村评估法(Participating  Rural  Appraisal＜PRA＞)。
　　此外，在项目社会评价的实践中，逐渐探索出一些比较专门的方法，如协商(Consultation)、公众参与(Public  Participation)（注：协商、公众参与通常被视为社会评价的基本内容。但是，笔者认为这些内容本身具有方法或方法论的意义。这些方法与国内所倡导的群众路线是一致的。）等。根据笔者的经验，协商与公众参与是通过对项目利益相关者的广泛动员，使他们获得有关项目的信息，了解项目，并对项目的准备与实施提出其看法、建议，从而使项目的设置更为合理、公平和公正。
　　　　三、社会评价的基本内容
　　一般来说社会评价包括以下一些内容。当然具体的又会因项目而异。
　　　　1.项目社会影响分析
　　找出项目对各个方面可能产生的正面或负面影响，并作客观、公正的分析。以往的项目建设发现，有些单位或个人为了争取项目上马，把项目可能产生的正面影响分析得很透彻，而对负面影响不进行客观、详尽的分析。这样做往往会给项目带来后遗症。社会评价应避免这样的做法。
　　　　2.利益相关者(stakeholder)分析
　　项目建设打破了原来自然历史过程中形成的利益平衡，形成新的利益群体结构。哪些群体是受益的，哪些群体是受损的，或哪些群体在哪些方面是受损的、在哪些方面是受益的等等需要进行分析。如果因为项目的建设而受到损害，如大坝工程中，上游居民的土地被淹没，则需要考虑采取相应措施以消除受损群体的不利影响。
　　　　3.土地与居民生计
　　土地制度是一项非常基本的制度，在中国农村更是如此，因此理解土地制度对理解项目和了解项目区的利益群体关系非常重要。理解土地制度应考虑这样三个层面：(1)国家法律规定的土地制度；(2)历史上或习惯上存在的有关土地的规则；(3)还没有上升为通行的法规或政策，但已在应用的一些比较成熟的惯例(Practice)。
　　土地的征用问题是项目社会评价中极其重要的内容。土地征用往往还与移民相联系，如大坝项目，由于水库淹没大量土地，引发移民问题。社会评价需要考虑：是否可以不征用或少征用土地；土地征用将对当地居民的生产生活产生什么样的影响；采用什么措施来减少因土地征用而带来的不利影响。
　　调查居民的生计模式是了解项目影响人群所处的经济发展水平与经济发展阶段的基本手段。经济发展水平越低，居民对像土地这样的自然资源依赖程度越高。相应地，所采取的减少不利影响的措施就要考虑这些特点。同时，居民的生计模式反映了居民在生产技能方面的特点，是设计移民安置办法与改变项目影响人群就业门路的重要依据。
　　　　4.项目机构(Institution)
　　社会评价所说的机构是指与项目有关的各种组织及其运作机制，是实现项目发展目标的手段。项目机构的分析与设计包括：(1)具体项目承办组织，也即借款人，如企事业单位，它负责项目的建设与管理，同时也是还款人。在当前中国处于计划经济向市场经济转轨的过渡时期，项目承办者的所有制性质往往会成为机构设计的难点。(2)项目管理机构，一般为项目管理办公室，进行有关的协调工作；有些重要项目，还在项目管理办公室之上，成立由政府有关部门组成的项目领导小组，以进行更有效的管理与协调。(3)与项目相关的组织机构，比如，中国工程建设中出现的移民主要是靠行政部门来推动的，这样行政机构（包括行政机构的延伸如村民委员会、居委会）及其运作能力对项目目标的实现具有重要的影响。
　　　　5.少数民族发展
　　如果项目是在少数民族地区实施或项目影响人群中涉及少数民族群体，则应对少数民族历史与发展状况有比较详细的了解，在项目设计与实施过程中应充分考虑少数民族的特点与要求，项目应有助于

少数民族人民与地区的发展。
　　　　6.结论与建议
　　社会评价必须作出该项目就社会方面看是否能够成立的基本判断。如果能够成立，并且可能存在一定的问题或困难，则需要对这些方面进行详细的分析，并提出相关的建议。有人提出了做好社会评价的四项标准，关键的还是看社会评价是否最终能完善项目的设计，有利于项目的实施。
　　　　四、社会评价目前存在的问题与应用前景
　　通过社会评价这个工具，社会学在项目中的应用跨出了可喜的一步。但是，项目社会评价目前仅仅处于一个起步阶段，项目对社会学的需求与实际所做的工作差距很大。这与目前对社会评价的认识及从事社会评价工作人员的素质有关。社会评价在中国目前主要存在以下几方面的问题。
　　　　1.项目业主对社会评价的价值认识不足
　　国内从事项目决策和管理工作的人员大部分有工程的背景，少量有经济学的背景，一般看重可计算的“硬”世界，涉及社会方面的难以量化的软内容，容易被忽视。笔者在从事某项目的社会评价研究时，曾不止一次地听到一位领导这样表述：你做的社会评价主要是给××银行看的，我们看不懂；只要通过××银行就可以了，我们不会有什么意见。但在实际上，项目的可行性研究是非常需要社会学家参与的。就说机构的设置，由于中国还处于从计划经济向市场经济发展的转轨时期，机构的定位、设置都需要反复斟酌的。如果简单照搬计划经济的模式，项目很难有良好的经济回报；若完全按照市场经济的理想类型来设置，太脱离当地的具体实际，也很难能使机构有效运作起来。
　　　　2.社会评价专家的素质有待提高
　　因为社会评价的工作刚刚起步，社会评价专家发现问题、解决问题的能力有待加强。目前社会评价专家的来源主要有两部分：社会学专业出身和工程技术专家出身。社会学专业出身的人，优势是对项目中的人、群体及制度等方面有很强的理解力，弱点主要是对项目缺乏深刻的理解。每一个项目都会涉及许多专业知识，在目前中国文理分科的教育体制下，让学文科出身的人去了解技术事项，有一定的困难。工程技术出身的社会评价专家的优势是对项目背景的了解比较容易，但缺乏社会学基础理论与研究方面的训练，把握不准千变万化的社会现象，见“硬”不见“软”。
　　　　3.国际发展机构的规范与中国国情的结合问题
　　到目前为止，在中国进行社会评价研究的主要还是国际发展机构的贷款项目。国际发展机构在涉及项目的社会方面都制定了一些规范，如世界银行的政策(policy)、导则(directive)等，在具体的项目社会评价中也形成了一些可行的惯例(practice)。这些规范及惯例在项目的实施过程中发挥了良好的作用，但也有一些做法与中国的国情并不是很吻合，甚至在一些敏感性领域还引发了政治冲突。因此中国的项目一定要结合中国的国情去研究。（注：匿名问题就是一个例子。按照社会学研究方法的一般规则，公布受访者的资料时要给予匿名，社会评价也不例外。西方的专家一般认定，只有匿名，资料的真实性才有可能得到保证。但是，根据我自己的调查经验，受访者并不是总是期望被匿名，或者说匿名对受访者并不总是有益的。匿名的要求实际上暗含了这样的假定：领导与群众、项目业主与项目影响人的利益总是对立的。但是事实上并不总是如此。我们在进行“中国高等教育发展项目社会评价”的问卷调查时，有不少学生主动把自己的姓名写到问卷上，对问卷的开放性问题上作了认真回答，反映了他们的情况。事后我们了解到：学生写上自己的姓名，以示负责任的态度，并希望能将自己的意见向上反映，在可能的情况下获得信息反馈。笔者在“中国水产养殖业良种发展项目”的农村调查时，有些农民群众愿意跟你聊天，他们不但不回避而且愿意有领导出席，这样他们的愿望就有希望通过比较快捷的途径得到反映和解决。在这种场景下，项目办工作人员和地方干部的参与，就成了多方人士参加的协商和讨论会。这样的协商与讨论常常能获得有价值的社会构想。）
　　总之通过社会评价或类似社会评价这样的手段，社会学在项目中有着良好的应用前景。这是因为，一方面，由于中国正处于快速发展时期，有大量的重大项目在建或将要建设，为社会评价展现了广阔的舞台；另一方面，重大项目越来越具有综合性，在一些硬技术被克服以后，社会因素日益成为项目的难点。社会学在项目中的应用是否能被外界接受和承认，除了需要加强与外界的沟通与对话外，关键是看社会学能否在项目中真正发挥作用。
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