上海市实现城乡社会保障一体化的必然性及现状和发展模式研究

上海市实现城乡社会保障一体化的必然性及现状和发展模式研究

  上海农村面临自然人口老龄化、高龄化和流动老龄化的压力。上海早在1979年就进入人口老龄化城市行列（1999年10月，中国已跨入了老龄社会的行列）。据预测，上海人口老龄化进程在21世纪初的前十年较为平缓，2010年至2020年老龄化高速发展，2015年，全市60周岁及其以上的老年人将占全市总人口的24.9%。(2)本市老年人口还呈现高龄化的趋势，人口预期寿命从1995年的76.0岁上升到2000年的78.8岁。2015年上升到16%左右。(3)上海市郊区城镇化过程中，年轻人的城镇化速度远远高于老年人的城镇化速度，因此农村人口老龄化形势更为严峻。在农村，大多数老年农民的现状是一元积蓄（有的只是少量积蓄），二无保障（绝大多数人不享有退休金和医疗保险，养老保险未普及且保险水平低），从经济来源到生活照顾几乎完全依靠子女。因此，农民老有所养必将成为上海农村面临的一个重大的什会问题。
　　4.城乡社会保障的一体化是解脱上海郊区农村土地社会保障功效的必然要求
　　社会保障是农村土地对农民重要的功效之一。土地对农民有提供就业的功效、经济收益功效、社会保障功效、土地增值收益功效等。我们研究表明，发达地区，土地对农民的功效主要是社会保障功效、土地增值收益功效、就业功效等。土地对农民的社会保障功效表现在两个层面：一个层面是通过拥有对土地所有权的成员权取得社会救济等社会保障的权利。中国的农村社会保障，是和户籍制度联系在一起的，目前农村的社会保障是属地管理。农民只有取得当地集团成员权（与土地所有权的成员权相对应），才能在需要社会保障时得到一定保障。第二个层面，即土地提供农民最基本生活保障的功效，即当农民没有机会从其他途径取得收益时，在自己承包的土地上经营农业，可以取得基本生活需要的粮食、蔬菜和柴禾。这是其他社会保障机制残缺情况下土地提供给农民的社会保障。
　　在城镇化过程中，要使农村过剩劳动力从经营土地上转移出来，就要使农民从土地对农民提供社会保障中解脱出来，就要寻找相应的社会保障的替代机制。完善的类似于城镇社会保障的农村社会保障，是一个好的选择。
　　　　二、上海市农村（郊区）社会保障现状
　　1.上海市城乡社会保障对比分析
　　上海市是我国市场经济基础上社会保障制度比较完善的地区，但城乡社会保障存在着较大的差异。从社会保险、社会福利、社会救助、优抚安置、自愿补充社会保险、住房公积金制度等方面比较看出，上海市城乡社会保障差异较大，如表1所示。
　　2.上海市农村（郊区）社会保障存在的问题
　　从前面的分析可以看出，与城市社会保障相比，农村社会保障存在以下的问题：
　　第一、农村社会保障的法制化程度比较低
　　根据笔者收集到的不完全资料统计，目前正在执行的、由上海市制定的直接关系居民社会保障的文件有28个，只涉及城镇居民的14，只涉及农村居民的2个（农村居民养老保险），既涉及城镇居民又涉及农村居民的个保险水平有差别或资金来源有差别的7个，涉及到城乡社会保障管理没有明显差别的5个。
　　社会保障制度需要强有力的法律法规来支撑，在国务院已经制定的条例中，极少有属于规范农村社会保障制度的法规。上海市农村社会保障初步建立了养老和社会救助的基本框架，但远没有城镇社会保障体系完备。
　　第二，农村社会保障制度实施机制脆弱
　　上海市农村社会保障所需要的合法的筹资机制、严格的管理机制、稳定的保障机制、有效的运行机制、完善的监督机制都不健全。这就影响农村社会保障工作的开展，使农村社会保障处于落后地位。
　　第三，农村社会保障实施范围窄，覆盖面小
　　广大农村地区除对缺乏或者丧失劳动能力、生活无依无靠的老、弱、孤、寡、残疾等实行“五保”制度外，除对在企事业单位有较稳定职业的职工要求建立社会养老保险，绝大多数农民没有纳入社会保障范围，其养老、医疗、工伤等则主要靠自我保障、家庭保障。长期以来，政府对农民的社会保障局限在救灾救济、优抚安置等项目上。政府对农村的社会保障的投入与城镇相比简直是微乎其微。
　　第四，农村社会保障资金来源不尽合理，未能体现全社会的责任
　　目前上海市农村社会保障资金来源是以农民个人缴纳为主，集体次之，国家为补充。这使国家和集体所体现的社会责任过小，不仅造成了资金来源的不足，降低了保障标准，而且也影响了农民参加养老、医疗等保障的积极性，加大了保障工作的难度。
　　第五，农村社会保障，陷入了“就农村谈农村社会保障的陷阱”
　　目前，改革实践和理论研究仍然未能突破城市乡村社会保障制度改革和建设两个独立的小圈子，这是上海社会保障制度改革的一大误区——由农村自己解决农村的社会保障问题。事实上，上海市农村不可能解决上海市农村社会保障问题。因为：(1)大部分农业生产者不能依靠农业致富，甚至在耕地减少的情况下连基本的最低生活保障也难以维持，2000年第产业产值仅占GDP的1.8%（见表2）。(2)农村劳动者的素质低，在就业竞争中往往处于劣势。结果是耕地减少的同时农业劳动力转移不了。1990-2000年，第一产业从业人员从11.1%上升到11.9%，第二产业从业人员由59.3%下降到42.1%，第三产业从业人员比重由29.6%上升到46%。(3)非农产业出现徘徊，农民从非农就业中所得不能有大幅度提高。(4)城乡收入差距大。上海郊区农民2000年人均纯收入达到5596元，城镇居民人均收入17000元左右，因此，靠农村解决农村社会保障的问题不可能达到城乡社会保障的一体化。
　　附图
　　　　三、上海市城乡社会保障一体化的基本思路和模式
　　1.基本思路
　　我们的思路是(1)先把制度建立起来，保障水平逐步提高；(2)建立独立于集体和企事业单位之外，适应社会主义市场经济需求的资金来源多元化、结构多层次、管理信息化、服务社会化、筹资渠道稳定可靠、资金安全平衡高效的社会保障体系；(3)建立健全基本养老、基本医疗，失业、生育、工伤等社会保险，鼓励开展补充保险和商业保险；(4)完善社会救助制度，健全社会福利、优抚安置和社会互助体系，大力发展社会慈善事业；(5)各项社会保险金实行社会发放，保护劳动者的利益。
　　上海市郊区农村社会保障与城镇社会保障一体化可分两步走：第一步是首先建立与城镇类似的社会保障体系，建立以基本保险法定化、补充保险市场化、救助保险社会化为主要机制的农村社会保障体系；第二步是逐渐提高社会保障的水平，实行政府、企业、个人共同筹资的机制，加大征缴力度，以逐步提高保障水平；完善城保、镇保、农保三种养老保险制度之间可转换、相衔接的机制，达到与城镇社会保障的彻底接轨。
　　2.基本模式——“三维社会保障制度”
　　由“基本保障”、“补充保险”、“附加保险”这三个层次组成。其核心内容可以简述如下：
　　建立覆盖全市城乡统一的法定的基本保障。虽然基本保障层次低但范围广。凡上海市公民都有权享受。它保障的是全体公民在生命波折期最基本的生活需要。主要是公民老年最基本的生活保障、城乡预防和基本卫生保健（比如城乡妇幼保健和防疫接种疫苗等等），不同地区

间保障水平可以有适当差别。基本保障由城乡社会福利、城乡社会救助和城乡优抚安置、城乡居民最低生活保障制度等组成。基本保障采用受益基准制，资金来源以财政支出为主，保障基金的支付方式采用半积累半现收现付制。
　　建立市级统筹的补充保险。该层次的保障水平略高，是基本保障的补充，保障范围包括所有企业（国有、集体、混营、合资、乡镇企业等）和事业单位的职工及政府公务员、农民。属于法定强制性保障。保障费用由企业和职工各按职工工资额的一定比例缴纳，采用所在企业交纳“社会统筹与个人帐户相结合”的方式。保障项目主要是失业、工伤、生育保险与在养老和健康基本保障之上的养老、健康保险等社会保险。补充保障采用混合制，保障基金的支付方式采用半积累半现收现付制。
　　农村集体为其成员缴纳一定的社会保障金。如果集体成员在某单位工作，单位可为其缴纳有关规定社会保障比例部分的，农村集体成员可以选择由单位缴纳和集体缴纳，如果选择由单位缴纳的，集体给予一定的额外补充。集体的资金主要来源于土地流转过程所得和非农产业所得。在征地、土地流转过程中，除了按国家有关征地政策缴纳个别安置人员的社会保障费用外，还要充分考虑本集体其他成员社会保障的问题，应该在所得中以强制形式缴纳集体农民的补充社会保险金。
　　建立以商业性保险为主的附加保险。该层次主要是为那些不满足于基本保障和补充保险的经济收入较高的公民提供保障，属自愿性质。保费完全自负或由个人愿意支付保费的职工与雇主协商共同支付保费，但国家可给予某些税收优惠。
　　　　四、结论
　　上海市城乡社会保障一体化是城乡一体化过程的必然选择。
　　上海市农村社会保障虽然取得了一定的成绩（在全国范围内做得比较好），但距城乡一体化的要求还有很大的差距。
　　实现上海市城乡社会保障一体化，采取分两步走的思路。
　　上海市城乡社会保障一体化过程中，建立“三维社会发展模式”：建立覆盖全市城乡的法定的基本保障、建立市级统筹的补充保险、建立以商业保障为主的附加保险。

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