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浅谈农村社会养老保险中的违规操作现象
农村社会养老保险是一项造福于8亿农民的伟大工程。自1992年民政部关于《县级农村社会养老保险基本方案（试行）》（下称《基本方案》）颁布实施以来，全国已有30个省、直辖市和自治区1800多个县（市、区）开展了这项工作，8200多万农民参加了保险，积累农保基金达120多亿元，已有40多万农民领取了养老金，支付金额1.82亿元（乔晓春，1999）。这表明，我国农村社会养老保险制度的发展方向是正确的，成绩也是明显的。但由于没有可资借鉴的经验，加之观念和管理滞后，使农村社会养老保险工作在实际执行中出现了诸多违规操作现象，严重阻碍了这项工作的不断深入和完善。本文试图就当前农村社会养老保险中的违规操作表现及其成因作以分析。一、违规操作现象分析
农村社会养老保险，同其他社会保险或社会保障一样，保险对象的界定、保险资金的筹集、管理与使用，是三个最基本最重要的问题。正是在这几个问题上，出现了诸多违规操作现象。所谓“违规操作”，是指突破了民政部关于《县级农村社会养老保险基本方案〈试行〉》的规定或与《基本方案》的规定明显不同乃至完全相反的情况。
1.保险对象中的违规操作
《基本方案》规定；“农村社会养老保险对象为具有农村常住户口，年龄在20～60周岁的农村居民”。但通过我们对山东省的胶南、聊城、莱洲、平阴等6县（市）15个乡镇、村的调查发现，各地都不同程度地存在着与《基本方案》不尽相符的违规操作现象，具体表现在两个方面：
其一，保险对象的适用年龄出现较大偏差。《基本方案》规定：缴纳保险金的年龄为20～60岁，这一年龄规定无疑是正确的。该年龄段的人口基本处于劳动年龄中，正在从事社会劳动，把其收入的一部分用于未来的老年生活，是为社会倡导并为世界所通行的。然而，在有些地方的实际执行中却出现了较大偏差，一方面，存在着年龄越大参加保险越少的倾向；另一方面，大批在《基本方案》所规定的年龄段以下的人口成为主要的保险对象，出现了“保小”不“保老”的倾向。这从下表所反映的调查统计情况可见一斑。
表1 部分村投保对象年龄构成状况
附图
注：(1)本文仅从研究的角度提出问题，隐去具体的村名是避免产生不必要的误解。(2)全为11岁
就我们所随机调查的A、B、C三个村而论，它们分属于两个市的三个不同乡（镇）。调查发现，投保者的年龄在19岁及以下者，占全部投保人口的90%以上，少数村、镇达到100%；其中又以0～10岁年龄组更为突出，平均占所在村、镇全部投保人口的70%以上，而36岁及以上的法定投保对象的参投率几近为零。
保险对象年龄的前一种偏差，使中年和快要进入老年的投保者减少；而后一种偏差，显然是与开展这项工作的初衷和养老保险的本意相悖的，属于违规操作之列。
其二，保险对象“名实”不符，集体或家庭投保帐户大量存在。《基本方案》规定；“个人的交费和集体的补助（含国家让利）应分别记在个人名下，”“按人立户记帐建档”。这是落实养老保险制度，保障投保对象届时足额领取养老保险金的基本措施之一，具有较强的规范性和法制性要求。然而，在执行中，也出现了不同程度的违规操作现象。一方面，一些村、镇领导为了避开挨家逐户，按人记帐立档的繁琐和工作难度，又不致于在上级考核中使此项指标失分，便采取了“快速、便捷”的方法，以村或乡镇集体名义垫支了保费，从而出现了保险对象的“集体化”形式。如胶南市的王台镇，1997年1～7月份，全镇参加投保的34个村中即有15个村集体交纳保费254752元，均不在个人名下；该市隐珠镇北高家庄，1996年集体投入保费7000元，3年过去了，至今也未研究如何落实到个人；临清市尚店乡，1995年以乡的名义交纳保费14.3万元，至今同样没有落实到人。对此，该市民政局领导说：“也不知道从哪里弄的这些钱，但具体到投保人，作难了”。另一方面，在一些村、镇采取了收取保费与夏征提留同时进行，以家庭为单位，以工代险、以粮代险的办法，至于投保对象是家庭中的哪位成员却未落实，从而出现了大量的“家庭帐户”。表2即是我们调查情况的统计反映。
表2 6县（市）投保帐户分布情况统计
帐户形式 集体
乡镇 村 家庭 个人
调查点数 12 86 108 546
实有帐户数 2 37 42 232
比重 16.7 43.0 39.7 43.3
大量集体和家庭帐户的出现，固然与农村社会养老保险工作难度大且上级一度把此列为考核指标而强制推行有关，但其反映的问题是十分明显的，不仅造成了投保对象的“名实混乱”，增加了涉老部门的工作难度；而且为农村养老保险基金的挪用乃至侵占网开一面。
2.保险基金筹集与管理使用中的违规操作
农保是为保障农民年老丧失劳动能力后的基本生活而筹集的专款专用的社会养老基金，包括个人交纳、集体补助以及投入运营后的增值三部分。《基本方案》规定；“基金筹集坚持以个人交纳为主，集体补助为辅，国家给予政策扶持的原则”，“基金以县为单位统一管理，保值增殖主要是购买国家财政发行的高利率债券和存入银行”。然而，在一些地区的实际执行中，同样存在着与上述原则不尽相符，甚至相悖的违规操作现象。
其一，保险基金的筹集模式和原则被打破，出现了“个人全部交纳”和“集体补助为主”两种不规范的做法。我们调查的6市（县），投保人口约有40万人，占应投保人口的40%，累计收取保费达2亿元，其中95%以上的村、镇实行的是由农民个人全部承担的办法。如胶南市，自开展养老保险以来的近7年里，只有10个村（居）给762位农民给予过集体补助，累计补助金额约10838元；莱州是6市（县）中经济条件最好、集体补助最多的，但其受助对象也仅占其投保总人数的1/5左右。这种“全部个人交纳、集体不予补助”的现象，本方案》的原则相比，看起来仅是“字面”差异，但其执行结果，却在很大程度上低估了“集体补助”在推动农村社会养老保险中的诱导和催化作用。
其二，保险基金的管理混乱，违规投资和违规使用现象在一些地区大量存在。据南京大学社会学系（杜夏、1999）对江苏省7个市（地）25个县（区）农村社会养老保险基金管理与使用情况的调查认为，当前农保基金违规投资和违规使用现象，主要表现为地方政府挤占、挪用、基金进入地方财政、存入非银行性金融机构和基金管理部门自身挤占挪用四种情况。1998年江苏25个县（区）历年累计保费总额为12.67亿元，当年违规投资和违规使用总额却达4.38亿元，占保费总额的34.5%。其中，因受地方政府行政干预而违规挪用、放贷的基金（即地方政府挤占挪用）占全部违规基金总额的30%以上，是所有违规操作行为中最为严重的一种；
被地方财政直接调用或以预算外资金名义划转财政帐户，专项储存的约占24.9%；存入非银行性金融机构的基金占全部违规基金总额的28%；被基金管理部门（民政系统）自身挤占挪用的占基金总额达1.16亿元，占全部违规基金总额的29%，主要被用于基本建设投资入股或炒房地产。
上述表明，当前农村社会养老保险中大量存在的违规操作现象，已成为困扰农村社会养老保险事业进一步深入、完善的严重障碍，对整个社会经济的顺利发展也造成了极大的影响。
表3 江苏省25个县、区保险基金违规操作情况 单位：万元
附图
资料来源：杜夏，农村养老保险基金违规操作行为分析，首界全国青年学者老龄问题研讨会论文，北京，1999.10.
二、违规操作现象存在的原因分析
当前农村社会养老保险中，大量存在的违规操作现象是多种因素共同作用的结果。概括来说，以下几个方面的因素值得注意：
1.观念滞后、认识模糊
农村社会养老保险是为保障农民年老丧失劳动能力以后的基本生活，而实行的一项带有全局性、长远性的社会保障制度，其主要目标人群应是农村20～60周岁，具有劳动能力，正在从事社会劳动的人口。但是，由于目前我国大部分农村的经济发展水平还不高，加之长期形成的通过“养儿”以“防老”的传统观念根深缔固。在此情况下，推行农村社会养老保险，要求农民在较短的时间内抛弃“养儿防老”的旧观念，改为通过“投保”而“养老”，势必会产生理想与现实之间的矛盾，使农民的投保观念与养老保险工作的推行之间存在一定的距离，造成认识上的混乱。从而出现了成年父母为儿女投保、爷爷奶奶为孙子女投保，宁愿“保小”而不“保老”的倾向。与此同时，一部分部门和领导仍然没有把这项工作真正当作造福于八亿农民的长远工程来抓，总认为政府部门搞养老保险费力不讨好，临时观念、应付思想时有发生，至使农村社会养老保险在执行中存在着诸多违规操作现象。
2.制度缺陷、立法滞后
从某种程度上说，现行农村社会养老保险制度在制度安排上仍有一些缺陷，正是这些缺陷的存在，为大量违规操作活动的出现提供了条件。比如：
①《基本方案》规定的保险基金的筹集模式是；“坚持以个人交纳为主，集体补助为辅，国家给予扶持的原则”“集体补助主要从乡镇企业利润和集体积累中支付；国家予以政策扶持，主要是通过对乡镇企业支付集体补助予以税前列支体现。”这里且不论“个人交纳要占一定比例”规定的现实条件，仅就集体补助和国家予以政策扶持而言，就决定了只有部分乃至少数有集体企业的村、镇，才有条件按照《基本方案》的要求开展这项工作。然而，事实是，农保工作曾一度被各级地方政府列为考核指标强制推行，故存在“投保帐户”名不符实，出现大量“家庭和集体帐户”等违规操作行为便不足为奇。
②《基本方案》规定：“基金以县为单位统一管理。保值增殖主要是购买国家财政发行的高利率债券和存入银行。”这种制度上的规定，一方面，对各种主观随意行为（如违规操作、平调、挪用和截留基金）的约束力和震慑力缺乏强度。另一方面，“以县为单位”作为基金运营单位，存在着基金运营范围小、出路少、难以保值增值等缺陷。这也会使大量违规行为的出现成为可能。
③《基本方案》规定：“多挡次，月交费标准设2、4、6…20元十个挡次。”但从执行情况看，绝大多数投保者投的是最低挡次。如果我们将150元作为“平均人”的购买水平，根据《基本方案》按12%的复利计算农村社会养老保险一次性交费与60岁开始领取养老金的关系，可以推算到：若某人今年40岁，一次性交了150元保险金，到他60岁（2020年）时可以领取养老金，此后每月可以领取的养老金数额为15元。15元钱对于现在的农村人口来说，已不足挂齿，试想到2020年以后，又能解决什么养老问题呢？由此可见，由于投保挡次低，中、老年投保者届时领取的养老金数额难以保障其“基本生活”。所以，年龄越大，买保险的人越少，也就在所必然了。
3.政事不分、监管不力
目前，无论就农村社会养老保险工作的运行机制，还是农保基金的管理运营方式来说，都存在着一个“政事不分、监管不力”的问题。突出表现为行政管理与基金运用不分，农保管理部门的内部控制与外部监管不分。一方面，县级农保机构几乎包揽了从政策制定、实施到农保基金的收、发、管、放以及行政监管等全方位的工作。这种“负全责”的管理方式，既没有部门间的横向监督，又没有上下级之间的有效制约，其结果很容易导致地方政府和经办机构失控；另一方面，由于法规制度不健全，再加上农保管理体系中业已存在的“条块分割”、上下“短路”的管理模式，不仅使有限的监管手段弱化，而且很容易造成地方行政干预，使上级业务主管部门根本无法对违规操作行为加以制止甚至实行制裁。
4.机构不全、管理费提取不协调
《基本方案》规定：县（市）级以上的民政部门为农村社会养老保险事业的主管部门，负责管理、指导和监督工作；民政局下设农村社会养老保险办公室，具体负责辖区内的养老保险业务；各乡镇、街道办事处设农村社会养老保险事业管理所。其开展业务所需费用按3%的比例从保费中支付。但目前的现状是，大部分县（市）不仅没有设置专门的管理机构，甚至没有安排专人负责此项工作。由此导致农保基金管理、使用上的混乱则在所难免。另一方面，调查中普遍反映，3%的管理服务费提取比例难以支撑农保部门的各项业务支出。加之农保基金目前正处于积累阶段，各地兑付压力较小。在缺乏监管的情况下，受各自利益的驱动，轻而易举地挤占、挪用甚至贪污农保基金便成为可能。
三、强化农村社会养老保险的制度性和法制性是解决诸多违规操作现象的根本
不可否认，农村社会养老保险在执行中出现的诸多违规操作现象，都是重要的带有全局性的问题。当然，这些问题不解决，农村社会养老工作就难以推行，更难以发展和完善。而认识并强化农村社会养老保险的制度性和法制性，正是杜绝各种违规行为的根本所在。
1.加强法制建设，确保养老保险制度有法可依。经验证明，发达国家的养老保险制度之所以比较成熟，一方面有其较强的经济势力，另一方面是靠完备的法制体系强制推行的。目前我国农村养老保险中存在的基金来源不规范、投保帐户混乱以及挤占、挪用农保基金等违规现象，无不与缺乏一套行之有效的养老保险法规有很大关系。因此，为促进农村养老保险工作的有序进行和可持续发展，强化养老保险的法制性，尽快制定一套完备的养老保险法律则势在必行。
2.实行政事分开、监事分开的管理体制。将农保基金的所有权与经营权分离，逐步将保费的征缴、基金运营和养老金的发放业务分开。逐步建立起相对独立的社会保障金融机构，专事保险基金的管理和投资活动，使农保基金主要由行政事业机构经营逐步向依靠市场运营过渡。
3.调整现行农村养老保险机构的运行模式，变“条块”结合，以“块”为主的管理体制为以“条”为主，力争尽快形成体系。就基金的管理而言，统一管理的范围应由目前的县（市）一级扩大到省一级或全国，以确保“国家保障”、“政府行为”的制度性和权威性。
4.建议政府制定有关农村社会养老保险的补助、补偿制度。一方面，对那些经济欠
发达地区或没有集体公共经济积累的乡镇、村的农民给以适当的政策倾斜和资金补助，以祢补现行政策的缺陷。另一方面，给那些按照现行政策规定（如按12%的复利率）投保，届时不足以保障“基本生活”的中老年农村人口给予一次性保险补偿也是应该的。
5.建议建立一个独立于农村社会养老保险业务管理一基金运营机构之外的、具有权威性和公正的社会监管机构（如社会保障委员会等）以协调、监管和制约相关农保管理部门的活动，规范部门行为，纠正管理偏差，以提高农村社会养老保险的规范化、程序化和法制化程度。
【参考文献】
[1] 刘书鹤，万克德.当前农村社会养老保险调查[J].经济研究资料，1998(8).
[2] 杜夏.农村养老保险基金违规操作行为分析[R].北京首届全国中青年学者老龄问题学术研讨会.1999-10.
[3] 卢元.试论人口老龄化过程中我国城镇职工养老保险的可持续发展[J].人口研究，2000(3).
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