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社会保障社会化与养老基金省级统筹
社会化是社会保障本质特征2001年我在一篇讨论社会保障社会化的文章《全面理解切实实现现代社会保障社会化》中，强调阐述了一个观点：社会化是现代社会保障的本质特征。我研究这个问题已有些年。我之所以研究这个问题，是出于实践也是理论研究的需要。
我国上世纪八十年代开始养老保险费社会统筹的改革，将企业保险转为社会保险，取得了重大成果。以后的改革就碰到了一些困难，致使社会保障改革大大滞后于经济体制其他方面的改革。究其原因，主要是改革之初，对基本养老保险基金的管理模式设计的不是很好，以县为单位进行统筹，起点过低。待到形成了地区的既得利益，再来调整就十分困难了。而出现这种情况，主要又是由于缺少对社会保障的理论研究，对建立现代社会保障制度缺乏全面、充分的理论准备。没有正确的理论，就没有正确的行动。这个道理，对社会保障的改革也是适用的。
社会化是现代社会保障的本质特征。这是研究和建立社会保障制度首先必须明确的。但是现代社会保障的社会化究竟何所指，近二十年的实践表明，许多人，包括一些领导干部并不清楚。何以见得？试检阅我们这些年发布的有关文件、报刊文章，就可以发现，这些文件、文章并没有少谈社会化。可是却仅仅限于管理服务这一低层次的社会化。在谈到养老保险的时候，一般都只要求作到养老金由社会发放，就是实现社会化了。
毫无疑问，这样的理解是非常狭隘的。
现代社会保障具有极其丰富的内涵。上世纪九十年代笔者曾将社会化的内涵概括为以下四点：一、保障对象社会化；二、保障主体社会化；三、基金筹集社会化；四、管理服务社会化。现在看来，这个概括没有错，但失于简单。例如在谈社会保障基金时，只提基金筹集社会化，而没有提到调剂使用基金的社会化。
社会保障是国民收入的再分配。再分配可以有多种渠道，通过社会保障进行的再分配，是高度社会化的再分配，其目的是在社会范围内调剂使用从社会筹集的基金，以保证社会成员遇到种种风险时的基本需要。调剂使用基金的范围越大，社会化的程度越高，抗御风险的能力越强，缴费者的负担则会越小。
二次分配应强调公平
国民收入的第二次分配的原则与第一次分配有所不同：第一次分配在我国过去是按劳分配，现在讲按生产要素分配。无论按什么原则，第一次分配着重的是效率，第二次分配则应强调注重公平。我国长期以来强调“效率优先，兼顾公平”，弱化了社会保障的公平原则，对建立统一的社会保障制度，显然是不利的。
在市场经济条件下，经济领域竞争激烈，不可避免地出现收入差距拉大，社会财富分配不平衡，甚至贫富悬殊，两极分化现象。这种现象不予适当控制，必将影响社会的稳定。社会保障作为一种社会公共计划，它的宗旨在于通过国民收入的第二次分配，使社会财富在富人和穷人之间、在职者与失业者之间、健康者与病残者之间、富裕地区和贫困地区之间合理地适当转移。财富从幸运者向不幸者转移，目的是保障公民的基本生活需要，从而提高社会福利水平，维护社会稳定，促进社会健康地发展。
我们必需从保障社会稳定和民生安全的高度，深刻理解社会保障的经济意义和社会意义，加强对社会保障社会化的理论研究和宣传教育，使社会化的概念深入人心，并在实践中坚决贯彻。
为了实现现代社会保障制度需要的这种社会财富的转移，要求一种高度社会化的再分配，要求树立社会互济互助和自助的观念。
社会保障的互济可以是横向的，也可以是纵向的。保费在一定范围内调剂使用，属于横向互济，在代际间调剂使用就是纵向互济。劳动者本人年轻时的积累退休后使用，则是自助。据测算，即令是完全储备制的养老保险，个人一生缴纳的养老保险费也不够退休后常年支用。所以，社会互济在任何模式下都不可以没有，对任何人都是必需的。
我们还应看到，随着经济发展、社会进步，在发达国家，社会保障的对象已经扩大到全体社会成员。社会保障成为人人都应享受的权利，属于人的权利。这个观点已载入1948年联合国大会通过的《世界人权宣言》和1966年的《联合国人权公约》，表明现代社会保障已进入一个新的阶段。
我国1979年已开始直接参加联合国人权领域的活动，并于1982年成为联合国人权委员会的成员国。自上世纪八十年代以来，我国已经在好几个人权公约上签字。在新的世纪，我国已加入世界贸易组织，我们更应进一步放开视野，认识到社会保障是对人权的保障，加强对社会保障的理论研究，加速建立完善社会保障体系，编织好维护社会稳定的安全网。
社会保障是公民权益
现代社会保障是国家立法强制施行的一种公共计划，是全体公民依法享受的权利。社会要保障公民基本的体面的生活，要尊重他们的人格尊严。这是现代社会保障与过去时代济贫事业和所有慈善事业的根本区别。现代社会保障也不同干现代的慈善事业。慈善是政府、宗教、社会团体以及富人们，出于对穷人的慈悲和怜悯所做的施舍，是一种恩赐。接受者一般都要感恩戴德，有的施舍者还要求“知恩图报”，使对方感受屈辱。这种情况下，双方的关系是不平等的。
历来各个时代都有慈善事业。有的是政府举办、有的是宗教团体或其他社团举办，也有个人如开明士绅举办的。无论是谁举办慈善事业，都属于道德行为，都对社会对人民有好处，应受到欢迎。
但是想依靠道德来解决社会不公，是不可能的。社会上各种人的道德水准差别很大，各人的动机不同。道德高尚者乐意做慈善事业。有的人以非正当手段爆富，也会做点善事以掩盖劣迹或装潢门面。一般人慈悲为怀，出于同情而做些救灾济贫的好事。不论何种情况，举办慈善事业总是好事。至于那种只知利用职权、亲朋关系，不择手段、贪污受贿、巧取豪夺、残酷剥削劳动者达到发财致富的人，属于缺德者。对这类人不要希望他们去做什么慈善事业。只望他们的劣迹暴露之后受到应得的惩处。
以社会道德为基础的慈善事业，是以自愿为原则的。社会、国家不可能命令大家都来举办慈善事业，都向穷人施舍。好比现在社会，水旱灾害频繁，捐助救济受灾人民，只能号召，不能强迫命令。对于那种“为富不仁”者，尽管他享受豪华，挥金如土，你也不能强使他拿出钱来做善事。现在有不少公司、企业的经理、老总，本单位职工工资发不出，退休者养老金拖欠几个月甚至几年，他照样出国“考察”，买别墅、高级轿车，他不犯法，你奈他何？所以，绝不可以将现代社会保障同慈善事业划上等号。
有人说什么“慈善事业是社会保障的代名词”，“是慈悲行为”，这是不对的。
社会保障是公民平等享受的权利，这里不存在恩赐或施舍，只有责任和义务。有的同志指出，不应将现代社会保障等同于慈善事业。我完全同意。不过，我也不同意社会保障是出于正义的说法。如果以重振社会风气，提高道德水平为出发点，应大力提倡正义，坚持正义。但是，仅仅依靠正义也解决不了社会安全的问题。现代社会保障是在社会成员间实行的互助、互济，是一种社会责任和义务。不论你有没有正义感，你都得依法参保、按规定缴费。而我们当前最迫切需要的社会保险法还没有出台。社会保障法治化离我们还有多远？
解决欠缴养老保险费的问题，要加强社会保障的理论教育，作宣传动员，提高认识和觉悟。但对于顽抗者，不能依靠道德，而应诉
诸法律。我访法期间，法国社会部的官员告诉我：在法国，如果有哪个单位不缴纳社保费，下个月法院就会找他。
统筹层次提高就是社会化水平提高
制度不统一，条块分割、地区分割，要实现国民收入高度社会化的分配，是根本不可能的。我国现行社会保障制度的弊病，要害正在于此。
仅以基本养老保险而论，时至今日，我们实行的还是以县市为单位的养老保险费用统筹。这种低层次统筹的弊病，国务院1997年发布的26号文件即已指出：基本养老保险制度不统一，企业负担重，统筹层次低，管理制度不健全。这种情况必须改变，要按照中央、国务院确定的目标和原则，“进一步加快改革步伐，建立统一的企业职工基本养老保险制度，促进经济与社会健康发展”。明确要求提高基本养老保险基金的统筹层次，逐步由县级统筹向省级统筹过渡。1998年国务院还专门发了一个通知，要求加快实行企业职工基本养老保险省级统筹，“到2000年在省、区、市范围内，要基本实现统一企业缴纳养老保险费比例，统一管理和调度使用基本养老保险基金，对社会保障经办机构实行省级垂直管理。”这个通知还规定基本养老保险行业统筹移交地方。
应该肯定，1997、1998年这两个文件的方向是正确的，如能贯彻实施，定能将我国养老保险向社会化推进一步。省级统筹要求实现统一缴费比例、统一管理和调度使用基金。实际上就是国民收入在省级范围内的再分配。统筹层次的提高，亦即社会化水平的提高。
这两个文件的更为重大的意义在于，明确了省级统筹是建立全国统一的社会保障体系必经之路，是为下一步过渡到全国统筹，实现国民收入高度社会化再分配创造条件。虽然无论是1997年还是1998年的文件，均未将省级统筹与提高社会保障社会化的水平联系起来，但这两个文件实施的结果，必将对提高我国养老保险的社会化水平，发生重大的促进作用。
社会化的陕西模式
遗憾的是，近几年笔者走访过一些地区，了解到1997年的决定和1998年通知的要求，直到2001年并没有实现。有的省是有困难，有的则是对省级统筹有不同意见。过去文件讲有13个省市实现了省级统筹，笔者的著作中也沿用了这个数据。后来才知道，实际上除了京、津、沪三市外，仅陕西省基本上作到了企业职工基本养老基金省级统筹。何以陕西这个西部地区欠发达的省份能够作到省级统筹，而东中部较发达地区反而实现不了呢？
陕西省基本建立了符合国务院要求的基本养老基金省级统筹，被称为“陕西模式”，实际上也可称为“社会化的陕西模式”。陕西这个社会化的省级统筹模式是形势逼出来的。
1998年以前，陕西省和全国一样，是按国务院1991年33号文件和1992年劳动部12号文件的要求实行省级统筹。这时对省级统筹的理解和规定仅仅是，各县市将基本养老基金结余的30%上交给省，由省调剂使用。陕西省实行了两年就停了。马新生同志说，有的地方认为，这是“一平二调”。我结余的基金为什么要交给你？直到1997年和1998年，基本养老基金还是没有做到省级统一调剂使用。宝鸡、西安有少量结余，也协调不上来，省里没有钱调剂，职工养老金只好拖欠。那时经常半夜三更就会有电话打来找局长，说什么地方欠养老金，什么地方闹事，情况很乱。加上11个行业统筹移交省上，就更乱了。行业养老金待遇一般比省高，缺口更大。
针对这种情况，1997年陕西省下发40号文件，提出确保养老金发放的任务。过去实行的是差额缴拨制，企业不缴费，经办机构就不发。40号文件规定，不论企业缴不缴费，经办机构都必须发。
从1997年下半年到1998年下半年实行了一年，岂料又出现了新的问题：拨下去的养老金，有的被企业挪用了，有的随意扣发。例如陕西农械厂，扣住省里拨来的养老金不发，说是在职职工的工资都发不出去，如果发了养老金，职工不答应。所以先扣住，等有了钱一起发，有的几个月才发一次。根本就保证不了养老金按时足额发放，更谈不到社会化发放了。
1998年8月，国务院发布28号文件，要求加快实行企业职工基本养老保险省级统筹。陕西省总结了近年来实行省级统筹的经验教训，提高了认识。只有实现了省级统筹，才能发挥出基金的最大效用，也才能在确保养老基金方面形成力度，但由此也意味着省级统筹就是把养老金筹集和发放的责任由省一级承担，将矛盾集中到省。只有这样，才能真正实现省级统筹，也才能保证养老金社会发放。
为了真正做到省级统筹，他们首先改养老保险费差额缴拨为全额缴纳；并在全省基本统一了企业职工基本养老金缴纳比例。最关键的是实行省对各级社保机构的垂直管理，亦即实现了养老保险管理体制的改革。
垂直管理主要是管人，首先掌握了社会保障系统的人事权。各级社保机构的负责人都由省社保局统一任免。这一条是关键中之关键。其次，他们改变了养老基金筹集的办法，省政府决定全省养老保险费改由省地税部门统一代征，省政府要求“先保费，后保税”，作为考核地税工作的一项重要指标，加强了缴费的强制性。
从2000年开始，全省的养老保险费就由省地税部门统一收上来，转入财政厅养老专户，再由财政厅转到省社保局账户，省再转到各地市社保账户。离退休人员持存折（卡）到银行领取养老金。这样一来，就实现了基本养老金由地税部门统一收缴；由银行统一发放。各级社保机构和地、市、县区部门只管开单子，管账不管钱。真正作到了收支两条线。各级社保机构手上没有积累，也就避免了挪用现象。
关于陕西养老金省级垂直管理，省级统收统支的“六统一”和发放方式实行的“五子模式”，本期“探索与思考”栏目《陕西养老保险模式利弊谈》一文有详细阐述，不赘。
谈到省级统筹问题时，马新生说：省级统筹的关键是看省一级政府是不是敢于把责任都承担起来。虽然很多人都知道社会保险的层次越高越好，社会化的范围越大越好，但由于部门利益、地方利益，涉及多方面复杂的问题，很多地方有畏难情绪，不敢去碰。
陕西省能够实现省级统筹，还有一个条件是财政兜底。陕西是个欠发达省份，实行省级统筹以前，陕南、陕北养老金缺口达40亿，由省财政补贴。实现省级统筹后，宝鸡、西安的结余都交上来。2001年，中央财政转移支付补助陕西达6.1亿元。
为实行全国统筹做好准备
陕西的经验表明，要是全国各省都实现了省级统筹，财政每年为确保养老金发放转移支付的费用有可能大幅减少，这对国家、对社会、对省和退休人员四者都有利，何乐而不为？有的地方认为，这个问题很复杂，很难办到，陕西模式无法推广。实际考察表明，说到底，核心的问题只有一个，即利益障碍。这个问题解决了，其余属于事务性的问题，都不难解决。
前面提到，实现省级统筹，提高统筹层次，也就提高了社会化的水平，为将来实现高度社会化的再分配从养老保险这个方面创造条件。我认为，省级统筹是过渡到全国统筹的重要一环，是建立全国统一的企业职工基本养老保险制度的必由之路。它的意义绝不可以低估。
社会保障是国民收入的第二次分配，着重的是公平。社会化的范围越大，越能做到公平。在全国范围内调剂使用养老基金，这是高度的社会化分配，也是社会公平所要求的。
陕西有人说，这不是“一平二调”么？这是误解。社会保障要
求的公平，是机会均等，不是平均主义。过去我们反对“一平二调”，是反对平均主义，而且是第一次分配中的平均主义，即工资、劳动报酬的平均主义。社会保障，包括养老保险是第二次分配。不能将它们混在一起来反对。
从省级统筹看，陕西一个西部地区不发达省份尚能做到，为什么东中部沿海发达地区反而做不到呢？是没有钱吗？不是。江苏和广东两个发达省份，分别结余18个亿和100个亿，但他们省上却动不了这个钱。同一个省里面，有积累同时又有拖欠。这不是钱多钱少的问题，有的是对社会保障社会化理论缺少认识；有的是办法不对，养老模式没有社会化。归根结底，最深层次的原因是利益障碍。省内是各市县局部利益障碍。省一级当前是怕负责任，将来则是不愿将本省结余上缴给国家用于调剂使用。其实，发达的省份如果采取社会化的养老金模式，将全省各地的结余调集起，用来给省内贫困地区发放养老金，可能够了。即使还有缺口，也不会大，由财政转移支付，做到“确保”并不难。
关键在于提高对社会保障社会化的认识，树立起国民收入再分配的观念、互济互助和自助的观念。我国政府对社会保障越来越重视，正是由于经济社会发展实践的需要。各级政府对建立全国统一的社会保障制度负有不可推卸的责任。在入世后的新时期，我们更要扩大视野，从增强国力以应对入世挑战着眼，首先实现国务院的要求，建立基本养老基金的省级统筹，并为下一步建立全国统一的养老保险基金统筹作好准备。
谈到全国统筹，一些同志认为是可望而不可及的事情。这里存在实际困难，主要是利益障碍，这种考虑是必要的。
按手边掌握的数字：2001年底养老保险基金结余滚存已达1054亿元，政府补贴从1998年到2001年累计约1170亿元。两者数额相差无几（参见附表）。有人大胆设想，如能将结余滚存用于发放养老金，以丰补欠，可以达到基本平衡，可以减少财政的负担，当然很好。但是，这在目前是很难办到的。
我们既要照顾各地方的既得利益，又要考虑有利于将来建立全国统一的社会保障制度，实际上处于两难的境地。为了提高养老基金筹集和使用的社会化水平，又不加剧矛盾，也只有采取渐进改革的办法。第一步要先实现1997年国务院的决定，基本养老基金从县级统筹到省级统筹的过渡。
附表：
年份 养老金结余滚存① 财政对养老金缺口
（亿元） 的补贴②（亿元）
1991 149.00
1992 200.00
1993 258.50
1994 304.80
1995 429.80
1996 578.00
1997 682.90
1998 611.60 100
1999 733.59 200
2000 947.00 470
2001 1054.00 400
合计 1054.00 1170
资料来源：①历年劳动和社会保障统计公报。②《财经时报》，其中2000、2001据养老金收支缺口计算。
所谓实现省级统筹的利益障碍，无非是如何对待各地方的结余滚存问题。解决这个问题，是否可以考虑既往不咎，就是说各地已往结余滚存不动，省级统筹重新开始，有准备有步骤地进行。可以确定一个适合的时点，比如2003年或2004年1月1日开始，实行基本养老保险基金省级统筹。当年的基金由省一级统收统支，也可以吸取陕西的经验，统一由地税部门代收，银行统一发放，结余上缴国家，不够由国家财政补贴。在此之前，各地方结余滚存的养老基金仍归各地方所有，用于对退休人员的福利补贴。
至于全国统筹困难更大，更加需要从头做起，要充分做好准备。首先要加强研究，提高认识，还要设计模式，制定法律法规和协调关系等等。用3-4年的时间作好准备，研究起草社会保障或社会保险法草案，提交全国人民代表大会讨论审议通过实行。以求平稳过渡，达到全国统筹的伟大目标。
以上浅见，作为引玉之砖，诚恳希望引起讨论。
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