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建设具有抗灾能力的安全城市
建设具有抗灾能力的安全城市王世军，同济大学社会学系副教授、博士
一
改革开放以来，中国逐步引入市场经济机制，并日益融人世界经济全球化进程，给中国的城市发展带来了前所未有的活力和速度，城市建设日新月异。与此同时，城市的发展也面临着前所未有的挑战和问题，如能源紧张、环境恶化、通勤压力等，尤其是城市风险和安全问题日渐突出。城市的高风险和脆弱性集中显现为：
(1)随着城市建设的加快，市区高层建筑增多。根据公开数据，目前上海已有高楼5000多幢，其中超高建筑已达100多幢。如此之多的高楼在支撑起地方经济发展和城市宏伟形象的同时，也将城市居民置于高层建筑存在的诸如火灾等危险之下。例如：2009年2月9日晚，位于北京京广桥附近的央视新址配楼突发大火，这场大火不仅烧掉央视一幢楼，还使消防队官兵1死6伤。2010年11月15日，在上海发生的火灾吞没了一座高层住宅楼，导致53人死亡，70多人受伤。两起重大火灾造成了重大损失和严重的社会影响。
(2)近年来，城市能源、交通、通讯、供电、供水、供气等基础设施不断完善，但断水、断电、断气等事故控制风险加剧。例如：1996年1月19日北京西部大停电事故（占北京用电负荷8%。2004年“7-10”暴雨，使北京城市交通陷于瘫痪。
(3)城市化的加速，使得城市公共场所人口高度集中，由于公共聚集场所安全设施不达标，缺乏必要的疏散通道与避灾场所，应急救援器材不全以及公共安全管理混乱，市民安全意识和自救知识缺乏等原因，导致发生在城市公众聚集场所的群死群伤事件日渐增多。例如：1994年的克拉玛依火灾导致323人死亡。2000年的洛阳东都商厦火灾导致309人死亡。
(4)在城镇工业化城市化过程中，由于选址不当和土地使用规划不符合安全规定，建筑物倒塌、化学品爆炸等重特大事故频繁发生，造成了严重的灾害后果。尤其是2005年吉化双苯厂“11-13”特别重大爆炸事故导致松花江的污染，进而导致哈尔滨的断水事件和跨国的环境污染事件。
总而言之，随着我国城市建设速度的加快和城市规模的扩张，城市面临的各种灾害风险也越来越大，演变为灾难的频率和造成损失的数量都呈逐年上升趋势。看似美轮美奂、光彩夺目的城市，实则隐藏着巨大危机。或如有人指出的，即使给现代生活带来便利和幸福的交通、水电气和建筑等城市基本元素，它们也可能瞬间变成人类的杀手。
二
近年来，中国城市面临的灾害风险比较严峻，由自然灾害及工程建设引发的各类事故和灾难接连不断，正在对城市和城市居民日常生活构成越来越大的威胁。其中有自然因素，但更多的是人为和技术因素。
第一，城市自身具有脆弱性，这种脆弱性来自城市环境的人为性和城市社会的复杂性。城市作为人工规划和设计的复杂系统，具有一些内在的缺陷。偶然发生的事件如一场暴雨、一场大雪往往就会造成城市的巨大灾难。如2008年1月发生在湖南的冰灾，使得湖南大部分城市电力系统、供水系统、交通系统处于瘫痪。
第二，近年来，中国城市建设在“发展是硬道理”、“以经济建设为中心”成为压倒一切的政治口号下，其作为一种推动经济发展的政府工具或手段，更多的只是一种物质空间的建设，忽略了城市人和社会需求的满足和城市生活空间的营造。在这种思想主导下，抵御或减轻灾害的基础设施和管理是不可能被放在生命攸关的高度的，也不会像对经济建设和维护稳定一样的重视和投入。因此即使在我国最先进的国际化大都市上海，面对20层楼以上的大火也显得无能为力。
第三，城市风险预警和救援机制不完善，危机应对能力不足。城市发展规划中忽视城市灾害风险的存在，安全风险评价运用不够普遍，城市灾害预防与控制科技水平较低。综合应急救援体系存在着分散建设、多头指挥、功能单一、缺乏统筹的弊端。城市管理部门对于城市风险缺乏应有的警觉和重视，很多官员对城市风险演变为现实灾难抱有侥幸心理。
第四，我国各大中城市，防灾减灾宣传教育缺乏，城市居民普遍缺乏城市风险认知及其自救知识。2004年4月15日发生的重庆天原化工厂氯气泄漏事故导致重大人员伤亡及大批居民疏散的原因就在于，天原化工厂与数百万市民朝夕相伴，它的风险性和重大的危害性，周边大众却无人知晓。而居住在高层住宅楼的居民，极少甚至从来没有被组织参加过任何一次消防演习，或者说极少甚至从来没有进行过消防逃生培训。
三
进入21世纪，城市全球化、全球城市化日益显著。到2010年，根据联合国的估算，城市人口将占总人口的55%。“联合国国际减灾战略”已把2011年“国际减灾日”的主题定为：“建设具有抗灾能力的城市：让我们做好准备！”那么，怎样才能让我们的城市更安全呢？
第一，从根本上说，确保城市安全在于城市的建设与发展，必须贯彻以人为本的理念。坚持以人为本，就是以人和社会全面发展为核心，强调城市建设的人文关怀，在体现人的生存和社会价值方面发挥更多的作用。反映在城市建设实践中，就是以人们日常生活的社会需求为根本出发点，充分考虑城市建设对生计、工作机会和经济生活的影响，增加健康、安全、住房、教育、文化、公共交通等规划内容，做好社会服务设施的空间布局规划，改善城市社会生活环境和生活质量，努力创造出适宜人类居住和生活的城市空间。要知道，再美再大再富有的城市，如果不能轻易抵御或减轻自然和人为灾害的袭击，这样的城市不可能让生活更美好。因此风险管理应当成为城市管理的核心内容。
第二，提升城市综合防灾减灾规划设计及相应标准。在城市规划、厂址选择、工程建设等各项活动中引入风险评价机制，以发现、辨识、预测、预防和控制各种潜在的城市灾害风险。具体如：避免在滑坡、崩塌、泥石流的下游或在容易引起岩溶塌陷的地段进行城市建设，同时对开采地下水作为城市水源、开山筑路修隧道、大规模地下设施建设等可能诱发或加剧地质灾害的建设项目进行慎重而科学的分析和决策，以免引起城市地面沉降、山体崩塌甚至整个城市地质环境的破坏。为了做好突发事件的预防与准备，在公共聚集场所建立应急疏散通道，在城市广场、绿地、公园等地指定或建立与人口密度、城市规模相适应的应急避难场所。
第三，加快防灾减灾体系的建设，提高城市应对危机的能力。我们应该学习借鉴国外先进的应急管理模式，结合我国城市行政管理特点，针对我国城市灾害应急管理部门分散，不利于协调统一、高效救灾的现状，建立一个组织协调有力、决策科学有效、能集中领导与动员社会各方力量，共同参与、精干高效的防灾减灾体系。各地政府还应加大救灾抢险设备的资金投入，增添先进的抢险救灾设备，同时加强城市防灾减灾技术研究。
第四，加强城市灾害风险预防与控制宣传，提高公众的灾害应对能力。强化城市安全与防灾意识，需要大力加强防灾减灾宣传教育。可充分利用新闻出版、广播电视、互联网等公共媒体传播城市安全与防灾减灾知识，或将防灾减灾意识与技能教育纳入中小学生素质教育之中。也可在大城市建立公共安全教育基地，供市民参观、体验，让他们学习在灾难中自救或互救的逃生知识。在提高政府处置风险能力的同时，还应动员和整合社会力量，发展民众互救和自救体系。
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