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中国农村土地产权：结构考察与绩效度量
中国农村土地产权：结构考察与绩效度量
作者/叶剑平田晨光
内容摘要农地制度是中国千百年来农村社会经济发展之基本的制度支撑，而农地产权制度则是农地制度之核心。现代产权理论指出，完整的产权应包括专有的使用权、收益的独占权和自由的交易权、中国农地产权不明晰、不稳定、不完整对于农村发展的负外部性已经成为国内学界共识，但对于农地产权的权利构成尚存争议。基于中国人民大学土地管理系与美国农村发展研究所（RDI）于2005年和2011年共同组织的17省农村土地权利情况调查所取得的一手数据，通过实证研究解析农地产权，将其分为农地使用权、农地转让权、农地收益权和权利稳定性四个部分。在此基础上，对不同省份、不同地域的农地产权绩效进行量化比较，并考察2005—2011年农地产权的改进程度，以期为中国农村土地产权绩效的优化提供参考。
关键词转型时期城镇化农地产权产权结构产权绩效
作者1叶剑平，中国人民大学土地政策与制度研究中心主任、公共管理学院教授、博士生导师；2田晨光，中国人民大学公共管理学院博士生。（北京：100872）
中国当前正处于经济社会快速发展的转型期，工业化、城镇化逐步推进。城镇与农村也在经历着巨大的变革，城镇人口、规模迅速增加，而农村的发展状况不容乐观。依据钱纳里城镇化率与经济发展阶段关系的基本理论，中国目前正处于工业结构转型、城镇化快速推进的阶段。最新的统计数据表明，当前中国城市化水平已经突破50%。快速城镇化的背景下，中央政府需要给予农村发展和“三农问题”更多关注，特别是农村土地产权问题。
一
经过30多年的不断探索，中国农村土地制度改革正在不断向纵深推进。实践证明，在改革推进的过程中，所面临的困难越来越多地来自于体制性障碍，特别是在农村土地产权方面。新制度经济学的基本理论表明，意愿的制度供给和实际的制度供给总是有差异的，这就使得制度均衡成为一种理想状态，而制度非均衡成为现实经济中的常态，制度变迁（在此包涵两重含义：制度创新和新旧体制转轨）实质上是对制度非均衡的一种反应。中国农村土地制度的变迁始于农村土地产权制度的变迁，从人民公社制度下农村土地所有权、经营权、收益分配权的集体所有，到家庭联产承包责任制下农地所有权、经营权分离、农户替代生产队成为生产和收入分配的基本主体，农户的权利和责任得以统一，使其获得了在人民公社制度下无法获得的收益，从而推动了农村土地制度的变迁。
正如道格拉斯，诺斯所言，“只有在预期收益（潜在利润）超过预期成本的前提下，制度创新才会出现。只有当这一条件得以满足时，社会内部才会出现改变制度和产权结构的可能”。转型深化时期，产权结构作为内生变量对经济绩效的影响至关重要。在此背景下，明确农地产权的内涵和基本构成对于深化中国农地产权制度改革具有重要启示。西方经济学者对于产权的基本内涵提出了“所有权”说、“法律”说、“社会关系”说、“功能”说等学说，尽管存在种种争论和差异，但有三点已达成共识：（1）产权是一种排他性的权利，可以进行平等、自由交易；（2）产权是由物的存在及关于他们的使用所引起的相互认可的行为关系的基本规则；（3）产权是一组权利束，包括所有权、使用权、收益权、转让权等基本权能。就中国农地产权而言，学术界对于其权利构成尚存争议。姚洋在分析中国农地制度的现状时，将农地产权分为多种权利束，包括法律所有权、剩余索取权、使用权、处置权以及这些权利的可靠性等。 (范文先生网 www.fwsir.com) 周其仁认为农地产权的基本权利包括：转让权、使用权和收益权，在组成产权的这三项权利中，转让权起着更为关键的作用，因为得到清楚界定的转让权一定包含着清楚界定的使用权和收益权。钱忠好依据产权经济学的基本理论，将中国农地产权分为农地使用权，农地收益权、农地转让权，并且在农户层面上，中国农地产权结构发生着农地产权完整性和完全性不断增强的变迁。
基本的问题仍在于：（1）如何明确中国农地产权的权利构成？（2）如何度量中国农地产权完整或残缺程度及其改进程度？这也是本文研究的核心问题。这些问题的解决对于优化农地产权运行状况具有重要意义。同时，本文进行农村土地产权分析和研究的核心思想在于，研究农地产权结构及其变迁对资源配置效率的影响。
二
从2005年至2011年，处于转型时期的中国在经济环境、农村发展、宏观政策等方面均发生着重大的变革，之前的强影响因素已被当前新的影响因素所替代。在这关键的体制转型与制度变迁时期，分析中国农地产权结构和改进程度，将对深入了解农村土地的产权状况、利用形式、资本化趋势等各个方面起着重要作用。
（一）研究方法：田野调查与实证分析
中国17省农村土地权利情况调查（以下简称17省调查），旨在考察中国农村土地权利政策的落实情况和农地产权的运行情况，从最基层、最广泛的范围上了解农民对土地的利用状况和对政策变迁的基本要求，为中央政府进一步制定土地政策提供第一手资料和参考。17省调查的基本抽样方法是多阶段随机抽样与重点抽样相结合。问卷结构方面，每次调查的问卷设计基本一致，但都会根据中国农村发展中的新情况、新问题重新调整问卷结构，有针对性地设计有关农地产权方面的热点问题。2011年17省调查覆盖了中国17个省、自治区的299个县和662个乡镇，共入户访谈了1956名农民。
17省调查问卷问题众多，从不同方面反映农地产权问题。因此，要找到大量问题中潜在的、反映农地产权主要方面的“公共因子”，发现农地产权的内在结构，就需要使用因子分析方法，即基于不同项目的彼此相关程度形成因子或聚类的技术，提炼出度量农地产权的主因子。然后根据因子分析的结果，参照各省份农地产权的分值情况，考察各省农地产权的完整或残缺程度，并观察各省份在农地产权四个方面的绩效表现，从而分析产权残缺的主要原因。基于这种分析模式，可以对各省农地产权的绩效优化提出有针对性的政策建议，也为度量和改进各省份农地产权绩效提供了一种较为明确和细化的方法。
（二）分析结论
1．农地产权结构
通过对2005年和2011年17省调查获取的第一手数据的详细分析，最终借助因子分析将农地产权的“权利束”确定为：农地使用权、农地转让权、农地收益权和权利稳定性。这一结构基本符合产权经济学的理论要点和中国当前农地产权状况。
2．农地产权绩效与改进程度
关于制度安排与经济绩效的关系，道格拉斯，诺斯的基本观点是，经济增长的关键在于制度因素，一种提供适当的个人刺激的制度是促进一国经济增长的关键。在通过因子分析明确中国农地产权的基本结构后，需要进一步探讨各省份农地产权的绩效差别，以及各省份间不同产权表现出的差异。当然，由于政府在一定程度上对实践认识的局限性，使得制度设计和安排总是渐进性的，因此连续考察2005—2011年农地产权绩效的改进程度是必要的。
（1）农地产权的绩效比较
从图1中可以看出，2011年农地产权绩效最好的是湖南省，最差的是贵州省，两省主要差异体现在权利稳定性上，基本处于两个极端值。就农地产权的四个方面表现来看，广西壮族自治区、河北省在农地使用权上表现较好；浙江省、吉林省在农地转让权上分值较高；云南省、福建省在农地收益权上出现了极高值；湖南省、黑龙江省的农地产权相对较为稳定。因此，这些省份在提高农地产权绩效方面的具体政策和执行方案应存在可供研究和借鉴之处。
考虑到地区差异、资源禀赋和产业结构对农地产权绩效的影响，我们进一步考察各区域不同的经济发展情况下农地产权各方面表现的差异。依据2003年国家统计局发布的东、中、西部地区划分标准，将调查涉及的17个省份划分为不同区域，各省在区域中的权重值由各省2011年农业入口数计算得出，具体分值见表1。
总的来看，各区域农地产权绩效表现从高至低为：东部地区>西部地区>中部地区。东部地区与西部地区的农地产权得分基本接近，而中部地区的表现较差。从农地产权的四个方面来看，东部地区在农地使用权和农地转让权方面表现较好，主要原因在于东部地区经济较为发达，基本已进入城镇化和工业化的中期阶段，土地征收的发生频率较低，农地使用权得以有效保障，同时东部地区非农产业发达，农地流转较为频繁。西部地区在农地收益权上得分较高，则是因为欠发达地区的农民除外出打工外，本地非农就业机会较少，经营土地成为他们的最优选择，通过对土地进行中长期的投入可以获得较为稳定的收入。各区域在权利稳定性指标上均表现较差，这和农村土地确权的缓慢进展有着密不可分的联系。同时，2008年以来出现的新一轮城市工商企业“农村圈地”运动以及基于“指标置换”冲动的各地方政府推进的“农民上楼”，也对农民集体土地权利的稳定性构成重大威胁：
（2）2005—2011年农地产权改进程度
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中国的城市化水平由2005年的42.99%提高至2011年的51.27%，其间所引起的城乡生产要素流动、农村生产结构变革，对农地产权结构和绩效产生着较大的冲击。以17省份当年的农业人口数占全国农业人口总数的比例为权重值，计算出2005年和2011年全国农地产权的总分值分别为：-0.028、-0.026。可以看出，从2005年至2011年，中国的农地产权完整度和绩效并未出现较大改进，同时两年农地产权总分值仍为负数，表明中国的农地产权状况仍不容乐观。图2描述了17省份在2005年与2叭1年农地产权分值的对比，整体来看，绝大多数省份产权状况基本没有变化，而贵州省、河南省、江西省和湖北省的农地产权状况出现较大程度的恶化。
3．农地产权的相关影响因素
（1）宏观经济指标对农地产权的影响
转型时期，经济发展模式的选择对于农地产权的完善程度具有重要影响。中国经济较为发达、改革开放中走在前列的省份（如福建省、江苏省、浙江省）农地产权绩效反而表现较差，人均GDP与农地产权分值间负相关关系较为显著。总体来看，农地产权的绩效和完善程度并没有随着经济发展水平的提高而得以改善，人均GDP越高的省份，农地产权的分值反而较低；而中西部地区的部分省份农地产权，基本与人均GDP保持正相关关系。可见，经济粗放、低效的发展方式和“人口城镇化”的数量型城镇化模式，对于农地产权的绩效带来极大的干扰和阻碍，“调整产业结构、转变发展方式”势在必行。
（2）收入类指标对农地产权的影响
明晰、稳定的土地产权对农民的收入水平具有显著影响。绝大多数省份农民人均纯收入水平与农地产权绩效呈现正相关关系，土地作为农民最重要的资产，在其收入构成中扮演着重要作用。2011年17省调查数据显示，在土地上进行中长期副业投资的农户2010年户均副业收入为14900元；而据历年调查数据估算，从1998年起，因农户拥有相对稳定的农地产权而进行的副业投入，总共为农民创造了3630亿元的纯收入。这一数字还仅仅来自于一小部分农地产权相对明晰、稳定、已经开始进行中长期投入的农民。如果“十二五”期间中央政府进一步完善集体土地产权结构和产权安排，那么土地资产化的效应将更为显著。
需要注意的是，农地产权分值与城乡居民收入比呈现较为明显的负相关关系：城乡居民收入比越大，农地产权的绩效越差，城市在发展和扩张过程中对农村、农民、农地的侵害仍在持续：目前中国收入差距的扩大不仅仅体现在城乡差别上，农村地区的收入差距也已经显现。国家统计局于2012年1月公布的数据显示，2011年中国农村居民基尼系数为0.3897，已经接近国际公认的警戒线水平（0.4）-从目前的农地产权状况来看，问题的解决有待于中央政府“统筹城乡发展”政策的进一步推进和完善。
三
推进中国城乡统筹进程，破解当前城乡二元结构，解决“三农”难题，都无法回避中国农村土地产权的制度变迁问题。
（一）深层次的问题：制度层面的思考
1．农地产权结构不明晰、不稳定直接阻碍农地产权制度改革进程
世界多个国家的经验证明，农地产权结构的稳定性直接影响农民利用土地的效率及其在土地上进行投入的热情。当然，家庭结构、收入预期、融资渠道、农业产品市场化程度等因素，对农民使用土地的效率均有一定影响，但作为核心生产要素的农地产权无疑是影响农民决策的最重要条件。中央十七届三中全会以后，2010年一号文件、“十二五”规划中明确提出加快农村集体土地确权登记发证工作，建立“产权明晰、权能明确、权益保障、流转顺畅、分配合理”的农村集体土地产权制度。国土资源部、中央农村工作领导小组办公室、财政部、农业部等中央部委也两次发文，提出具体要求和安排。但从2011年17省调查结果来看，始于2008年的农村集体土地确权工作，进展仍较为缓慢，尚有23.07%的被调查农户没有任何土地承包经营权相关的证明文件。由于确权工作涉及到村集体组织的利益分配和来自征地工作的交易成本，地方政府在基层执行遇到不小阻力的同时，自身动力性同样不足。
2．农地产权的绩效差异间接拉大区域经济发展水平
从全国范围来看，农地产权绩效由高至低的区域分布为：东部地区>西部地区>中部地区。东部地区在农地使用权与农地转让权方面表现良好；西部地区的农地产权稳定性相对较好，但由于农业市场化程度不足，农地流转发生频率较低，农地转让权相对被忽视；中部地区的农地产权状况日趋恶化，各项产权构成分值普遍偏低，这已成为中部各省份亟需重视和解决的问题。从制度层面考虑，农地产权的绩效差异与区域发展水平呈现互动关系。东部地区市场化程度和法律完善程度相对较高，使其在农地产权上表现出较优绩效，农地利用效率提高，而农地配置效率的改善进一步提升了区域城乡统筹进程和经济发展水平。相反，市场化程度不足和外来资金投入欠缺使得西部地区农地绩效偏低，阻碍其农业产业化进程和城乡经济环境的改善。而中部地区农地产权各项指标得分均偏低，直接影响资金、劳动力等生产要素由城镇地区向农村地区的转移，对于利用外来资金拉动农村经济发展造成不良局面。各地区间农地产权绩效的差异，使得不同经济发展水平的东、中、西部地区的经济发展差异进一步扩大，不利于我国统筹发展进程与社会和谐稳定。
3．农地产权改进程度之低下成破解“三农”问题的瓶颈
结合2011年17省实地调查的情况来看，城镇化过程中的非“公共利益”征地、地方政府违背农民意愿推进的工商企业包地、“农民上楼”等情况对农地产权产生了较大程度的侵害，降低了产权对资源配置的调节能力，使得近年来农地产权改进缓慢。虽然中央政府在2005年以后推出了多项改进政策，但体制障碍使得多项问题并未得到妥善解决。以土地征收为例，中共十七届三中全会明确将“缩小征地范围”作为改革目标，但在兼顾城镇化推进的同时强调“逐步”实现，这就使得“诺斯悖论”出现成为一种必然。在中央政府这种“虚化所有权、实化使用权”的政策思路下，存在较为严重的“委托—代理问题”的集体土地所有制，成为农户在征地过程中利益受损的重要原因。依据阿尔钦“所有定价问题都是产权问题”的论断，所有产权残缺都会影响价格机制发挥作用，政府对农地转用的管制，也直接使得市场机制无法合理配置土地资源，分配不公与产权运行的低效率同时出现。如果这些问题不能从制度层面得到妥善解决，“三农”困境依然难以破解。
（二）农地产权绩效优化的路径选择
农村土地产权制度变迁的核心关注点，无疑是农民权益的有效保障与农地利用效率的不断提高。土地制度方面的城乡差异已成为现阶段制约统筹城乡发展的主要障碍，而农地产权绩效优化更是其中最基础、最核心的问题。
1．明确农地产权结构
明确农地产权结构至少对当前经济制度产生三种改善：首先，产权会影响激励和行为。在农村发展过程中，若农民的土地权利得以肯定和保护，其内在动力就有了基本保证，产权的激励功能通过利益机制得以实现。其次，产权的约束功能将促使农民集约节约利用土地。约束是一种反向的激励，只有利益没有责任则不能称之为产权。内部的自我约束，辅之以外部的有效监督，将大大提高产权运行的效率。最后，明确农地产权结构有助于将外部性问题内部化。考虑到现实经济的不完全竞争特性，农村土地利用中存在着大量的外部性问题，而产权的一种核心功能就是在内在化的收益大于内在化成本时，尽可能地将外部性问题内部化，从而有效改善资源配置和资源状态。
在这种思路下，明确农地产权结构的最优途径是，按照普遍性、排他性和可转让性的规划界定产权。中央政府应在推进农村土地确权的过程中，进一步明确集体土地确权对于土地资本化的重要意义，切实将登记发证工作落到实处。同时，应加强确权发证宣传舆论，使作为产权主体的农民真正认识到土地确权对于财产性收入增加的意义，以及在产权明晰、稳定的前提下，农地产权进行流转、抵押、担保融资、农业保险等多种资产化形式的可能。
2．优化农地产权安排
中国农地产权的绩效优化，不能仅仅局限于产权制度本身，还要看产权安排能否在现有的制度框架下建立一个长效的激励机制，能否使农民获得稳定、长期的土地收入。从制度分析的视角来看，改革开放后中国“经济奇迹”的出现得益于大幅度降低的制度成本，当前农村土地使用制度改革的推进无疑需要重新安排农地产权结构。2007年诺贝尔经济学奖获得者利奥尼德，赫维茨在其“机制设计理论”中提出了评价制度安排优劣的三个标准：是否导致了资源有效配置；是否有效利用了信息；是否能够协调各个经济单位的利益。简而言之，产权安排实现最优的路径在于遵循波斯纳法则，即按照交易成本最小的原则安排产权。
十二五期间，土地资源的刚性约束日益显著，合理的产权安排的重要性凸显。令人欣慰的是，中央政府已经认识到了农村土地产权问题的迫切程度，将在最严格的耕地保护制度和节约集约用地制度的约束下，通过在耕地保护机制、土地用途管制、农村集体建设用地流转、土地督察、农民权益保护等方面的法制完善和机制创新，进一步优化农地产权的制度安排，其将有效提高农业产业化程度、集体经济组织活力和农民生活水平。
3．改善农地产权运行绩效
农地产权运行实现最优的途径在于，符合市场经济基本法则，即等价交换、公平竞争和效率优先。从产权经济学的基本视角来看，政府机构应通过有效的制度设计和制度供给来解决使用稀缺资源而引起的利益冲突，防止“租金消散”的出现，最大程度地保证产权运行效率。同时，政府在提供制度供给的同时，应避免过多干预产权运行。
在中国的农村土地市场，还需要关注非正式经济（在此指法律制度之外的经济活动）的存在及其对于农村土地产权运行绩效的影响。根据世界银行的统计，欠发达国家的非正式经济总量要远远大于富裕的发达国家。赫尔南多，德，索托依据其对于秘鲁的研究给予合理的解释：如果法律制度规定的规则超过了社会所能接受的法律框架，同时国家没有足够的强制权力预防非正式经济的运行，那么非正式经济就开始出现并发展。由于正式制度的交易成本过高，进而抑制了正式交易和市场的发展，与此同时，非正式经济带来的正外部性大于其所带来的负外部性，可以考虑非正式经济中农村土地所产生的住房产品——所谓的“小产权房”。根据产权经济学的理论，由于土地所有权的不安全性．人们不愿购买集体土地上的住房产品，产权的缺失和不稳定也是“小产权房”与城市商品住房存在价格差的主要原因。赫尔南多·德，索托给出了具体的解决方案：将非正式经济吸收到正式经济中去。当然，这个方法与目前多数国家所实行的政策相比，是背道而驰的，多数政府提倡通过正式制度的强制推行及相关措施来消除或打击非正式经济。但对于处于转型时期的中国，就农村土地利用层面而言，此方案在一定程度上是适用的。中央政府通过政策的更新和机制的优化，将正式经济的交易成本大幅降低，则非正式经济将被有效吸纳、转移和改善。当然，非正式经济中存在的效率低、规模小、缺乏法制层面的产权约束等，也需要政府通过现有机制的优化来逐步完成。
中国17省调查的过程，也是国家逐步认识到产权之于经济发展和社会进步的重要性的过程。中国农村土地承包经营责任制实施初期，中央政府并未认识到产权的可转让性对于经济效率的重要作用，规定承包经营权无法转让，这就使得土地要素和劳动力要素浪费的情况同时出现。随着决策层对于农地产权可转让性的重视程度的提高，允许土地承包经营权在自愿的基础上进行流转、出租等，就大大降低了土地承包经营权流转的交易成本，有效提高了农地利用效率，同时也促进了规模经营的实现。
具有中国特色的社会主义体制应当在推进城乡融合、改善”三农”问题上发挥优势。中国城镇化的推进不应该是“被动城镇化”、“人口城镇化”；统筹城乡发展进程的推进，不仅仅是“土地整治”、“增减挂钩”、“新农村建设”等名词的简单堆砌；“集中居住”、“大户包地”也未必是改变农村面貌、提高农民生活水平的最佳方式。应通过农村产权制度的完善和机制的保障，促进城市生产要素向农村流动，推进公共服务均等化的实现，使“农村”非农化成为承接城镇发展的腹地，真正实现城乡融合。
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