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发达地区农村社会管理中的四大挑战
发达地区农村社会管理中的四大挑战作者/ 熊万胜
熊万胜，华东理工大学人文科学研究院副教授、副院长、中国城乡发展研究中心主任
在发达地区，农村社会管理中遇到的问题具有明显不同于其他地区的特征。这里的工业化、城镇化和农业现代化都走在全国前面，问题的暴露和化解也走在全国前面。所遇到的主要问题可以概括为以下四个方面，或者说是遇到的四大挑战。
一、政府公共服务能力的挑战
在发达地区，农村地区的县乡政府的公共服务能力迅速提高，但是民众的需求也在迅速提升，不仅本地居民的需求在提升，本地政府也被要求更多地兼顾到外来人口，政府的公共服务能力的不足逐渐凸显。在发达地区的农村，政府有限的公共服务能力与日趋复杂的社会需求之间的矛盾，已经成为一种基本的矛盾关系。
首先，服务对象的结构性增加。其一，越来越多的农民失去了土地，变成了准市民，他们自主解决自身问题的能力弱化了，转而依赖政府提供各种社会保障和其他公共服务。其二，大量外来人口进入本地区，必将逐步要求本地政府提供与本地人对等的公共服务。
其次，政府职能的无限制扩展。在发达地区的农村或者快速城镇化区域，中国政府的“无限责任”特征表现得比较明显。由于工业化和城镇化的迅速发展，发达地区农民生产与生活的自给自足形态趋于瓦解，他们不得不越来越依靠政府来解决从生产到生活、从出生到丧葬的各种问题。政府职能的转变不只是来自于辖区内社会的变迁，也来自于上层国家的要求，普遍存在的“压力型政体”和维稳体制，对政府的有序运行形成了十分复杂的影响。特别是，当前对于社会稳定的要求很高，构成了对县乡政府执政能力的极大考验。
再次，上下级之间的权责利不清。基层政府负责人经常会感到工作的抓手不够，这可以理解为下级必须完成上级交办的各种任务，却未必获得了相应的保障条件。比如郊区基层政府有责任保持街道整洁，但是城管队伍的人事权和领导权却不属于乡镇政府，结果基层政府缺少维护市容的执法权，却必须为城管队伍发奖金或工资。其他像环保执法、安全监察、教育管理、农业部门，也可能面临类似的情况。
对于日趋复杂的社会系统和内生出来的各种需求，发达地区的县乡政府最常用的手段就是扩建机构和增加人手。可是它的行政级别和基本架构却没有相应改变，其人员编制受到很大的制约，结果就在行政编制和事业编制之外出现了大量的聘用人员和编外人员，动辄数以百计。在发达地区，一个乡镇的人员规模甚至可能相当于中西部地区一个县的人员规模，成为体型肥大的超级乡镇。
二、江南乡村土客融合的挑战
外来人口的大量流入是发达地区农村的普遍现象，它所带来的影响还在形成之中，尚难预料。表面看来，外来人口的涌入会带来基本生活保障和社会保障问题、劳资关系问题、新生代农民工问题、农民农问题、低端市场管理、社会治安问题，等等。在所有这些问题的背后，有一个基本的问题：到底如何推进外来人口与本地社会之间的融合？从某种进化史观来看，推进不同地域人口的文化融合是大势所趋，但其进度和方式仍然需要探讨。这其中有三个问题需要思考：
第一，土客融合问题关系到发达地区与不发达地区之间的利益平衡。在邓小平所规划的“两个大局”的思想中，要求中西部首先要顾全大局，促进东部地区率先发展；然后东部地区也要顾全大局，帮助中西部发展。但是，当东部地区发展起来以后，如何实现利益平衡就成了一个问题。当大量的农民背井离乡到了东部发达地区以后，他们需要政府帮助提供各种基本的公共物品和社会保障，这种要求是逐步深化的，触及到如何实现社会融合这个问题的内核。比如教育问题，从政府解决幼儿入托，到2003年允许外地学生可以就地接受义务教育，进而在2012年提出了一个如何解决就地参加高考的问题。再比如社会保障的问题，从1997年开始为农民工办理职工基本养老保险，到2007年比照城市居民社会保障标准推行外来从业人员综合保险制度。其中的基本逻辑是城乡二元体制的不断打破。问题是，在东西部发展尚不平衡的状态下，加速推动城乡二元体制的瓦解，将可能导致中西部人口的大规模迁移，这种趋势导致的复杂后果必须为决策者考虑在内。
第二，江南土客融合问题的特殊性与吴越文化的特殊性有关。外来人口与本地社会的融合问题或者说土客交融的问题，既有利益内涵，也有文化内涵。从文化上来说，南方的吴文化、越文化与中原文化和其他地区文化之间的融合问题是千百年来的老问题，始终没有得到解决。这些文化之间的融合在近几十年尤其是近十几年来突然加速，它所导致的社会风险必须得到充分的估计。
第三，外来人口进入城市和进入农村的性质存在明显的差别。城市本来就是五方杂处的空间，它的包容性是由它的市场功能天然赋予的，市场必然要允许和欢迎八方来客。但农村却有着它天然的封闭性，一方面，农村存在农民集体，非农民集体经济组织成员不得拥有土地甚至宅基地；(管理科学论文 www.fwsir.com)另一方面，农村是本地地方性传统文化的摇篮。我们不能说这些地方文化都应该消失，就像我们可以要求城镇的公务员在办公期间讲普通话，但不能要求村委会主任在工作期间也必须讲普通话一样。此外，在江南地区的农村，还出现了本地人反过来害怕外地人的奇特现象，这种社会心态所潜藏的社会风险也是值得特别注意的。
三、低端市场管理的挑战
当前，社会分层不断结构化，不同阶层的生活方式和消费方式趋于分化，在城市中出现了主要针对低阶层市民服务的低端市场。这个低端市场中有大量的外来人员、个体经营户和非法经营者，成为当前社会管理的一大难题。201 1年浙江湖州织里发生的外来机户抗费事件，就是这种管理困难的直观反映。
以东部某镇为例：在二轮延包以后，外来务农人员大量增加，目前有超过4000名外来务农的劳动力。同时，随着城镇的扩张，个体工商户的人数也迅速增加。目前，该镇有11000家左右的个体户，近千辆黑车，以及大量的流动摊贩。个体户中以本地人名义登记的在30%左右，但实际经营者中本地人比例不到10%。因此，对个体家庭经营者的管理势必遭遇特殊的社会风险。
第一，与进厂务工的人员不同，个体经营者在经营过程中直接面对基层管理者。在管理外来务工人员时，企业管理者其实担当了一个中介的角色，但在面对个体经营户时，本地管理者要直接面对经营户。在面对面的执法过程中，很容易发生情绪上的紧张。尤其是在管理外来经营户时，这个情况更值得重视，很多的外来经营户存在地域性或家族性的聚合，有的相互间还存在某种经济协作关系。
第二，执法部门在执法过程中实现相对公平的难度比较大。在某镇11000家个体户中，在工商局登记的只有5600家，实际缴税的约2000家，不缴税的行为有合法的，也有不合法的。在打击黑车的过程中，总有部分人能够得到情报，逃脱打击。事实上，的确存在一些执法人员利用职务之便盘剥这些黑车司机，进而结成了利益共同体。
第三，相对工厂里的普通工人和本地的一般群众而言，外来个体经营者的。人际关系比较发达，个体经营者的年龄比较大，人情练达。比如笔者所了解的一个非法行医者，他是退伍军人，在部队做卫生员，退伍后到上海非法行医，他很会做人，待人热情，允许别人赊账，还送药给穷人。因此，当政府去取缔时，遇到群众的起哄，最后在警察的帮助下工作人员才安全地撤离了现场。
四、“农民农”现象的挑战
对应于“农民工”的提法，我们可以把到本地来务农的外来农民称为“农民农”，他们广泛地散布在发达地区尚未被征用或者虽被征用却暂未被开发的土地上。他们的收入比在老家务农高，生活远比农民工自由，而且，他们往往结伴而来，轻易地在当地重建了社会支持网络。越来越多的农民农选择在自己租来的地头搭建大棚居住，与本地农民的小楼相对而望。前者萎靡不振，后者生机勃勃。而且，这些外来农民农确有一种扎根当地、乐不思蜀的倾向。可以说，外来“农民农”对本地农民的更替压力，将可能形成一种生物和文化意义上的釜底抽薪，甚至动摇发达地区乡村的基本社会性质。
农民农问题的性质是：我们虽然有能力把本地农民变成市民，却无法把小生产都变成大生产，结果这个小生产的任务就由农民农来完成。
对这个判断还可以这样来解释：在工业化和城镇化的过程中，看似必然带来农业现代化的契机，许多地方都发展了很多的农业企业来实施规模化经营，但是这种规模经营遇到两个基本问题。其一，到底多大规模才是适度规模？其二，企业的规模经营和家庭的规模经营相比较，是否具有优势？由于这两个问题都没有得到解答，所以，规模经营在发达地区的发展并不像想象得那么快。同时，本地农业劳动力又不断退出。结果，本地农业劳动力大量地被外地流动农民所替代。这些流动农民的经营方式往往采取了家庭经营方式，实现了家庭经营基础上的适度规模经营。当然，相比于大企业的规模来说，这些“农民农”家庭的经营规模依然是“小”的，还是小生产。
在此，值得注意的是，这种经济基础的变革也带来了社会文化更替的可能。
注释：
①这个提法出自华东理工大学的曹锦清教授。
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