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适度普惠视阈下我国儿童社会福利体系构建及其实施路径
适度普惠视阈下我国儿童社会福利体系构建及其实施路径陆士桢， 徐选国2（1.中国青年政治学院，北京 100089；2.华东理工大学，上海 200237）
【摘要】 民政部提出社会福利由“补缺型”向“适度普惠型”转变的战略决策，为我国社会福利发展趋向奠定了政治基础。此后，适度普惠社会福利成为国家和学界共同关心和关注的重要议题，也逐渐成为我国当前和接下来一段时期内的主导社会福利模式。在这种背景下，回顾和评价我国儿童社会福利发展取得的成效和存在的不足，从福利对象、原则、理念、内容、政策体系、以及责任主体等六个方面建构我国适度普惠儿童社会福利体系，并进一步提出其实施路径，具有重要的战略意义和现实意义。 【关键词】适度普惠社会福利 儿童 儿童社会福利 实施路径 【中图分类号】C913.5【文献标识码】A【文章编号】1672-4828（ 2012 ）11-0004-07
DOI: 10. 3969/j. issn. 1672-4828. 2012. 11. 001
儿童在我国，相当于“未成年人”的概念，因此，将儿童年龄界定为0——18岁。从儿童的独特性来看，儿童是社会保障体系首先需要关注的群体之一，享受社会福利是儿童最基本，也是最重要的权益。我国要构建社会主义和谐社会，建设现代化社会主义国家，离不开完善的社会福利体系。社会福利体系涵盖的内容丰富、形式复杂，其中，儿童社会福利是其中最基本、最基础，也是最为根本的组成部分，是社会福利在儿童这一特殊群体中的重要体现。儿童社会福利除了具备社会福利的一般特点外，还具备特定的含义和特征。纵观国内外不同学者对儿童社会福利的界定，可以发现，儿童社会福利是一个较为广义的概念，它包含着理念、策略、社会政策、社会机制、社会行为等多方面的内容。所以，可以从多种角度去认识儿童社会福利：它是既是一种伦理认识，也是具体的社会构成；它既是宏观的指导思想，也是一项具体的社会政策；它既是一项基础理论，也是社会工作实务体系的重要组成部分（陆士桢，2006）。
一、当前我国儿童社会福利发展存在的问题
在经济增长和社会不断发展的新时期，在全面建成小康社会、落实以人为本科学发展观的新形势下，党和政府提出要加快完善社会保障体系，大力发展社会福利事业和慈善事业，优先发展教育事业的目标。改革开放30余年，我国儿童社会福利事业的发展进入一个新的阶段，在诸多方面取得显著的成就，主要表现在：一是儿童社会福利法律和政策体系不断完善，初步形成包括中央一政府一地方一国际合作等四个层次的儿童福利法律和政策；二是儿童社会福利理念逐渐由消极向积极转变，儿童不再是消极的个体，而是“未来社会生产与发展的主力军”，儿童福利不再单由家庭承担，国家和社会也需要对儿童社会福利承担责任；三是儿童社会福利服务对象逐渐扩大，由向传统的少数弱势儿童提供服务向更大范围的、乃至所有儿童提供服务；四是儿童社会福利服务专业化、职业化进程不断加快，社会工作作为儿童社会福利的重要传递机制，已越来越成为儿童社会福利专业化、职业化发展的重要力量。
但是，对比其他国家的儿童福利状况，结合我国实际发展现状，我国儿童社会福利还存在种种问题或不足：
（一）普及性的儿童福利观念尚未形成
近年来，我国政府提出了构建全民共享的发展型社会福利体系的战略思想，突出以人为本、关注与推进人的全面发展的新理念。在这一思想指导下的儿童社会福利思想，包含着深刻的内容，如儿童为本，儿童最大利益等。而事实上，由于相关机制的缺乏，相关政策难以得到落实，政府、社会、企业、家庭、社区以及社会组织等多元主体未能有效联动，导致整体上缺乏儿童福利观念扩展的社会环境和政策环境。这种缺失主要表现在儿童社会福利整体机制、政策法规有待完善。
（二）缺乏专门和统一的儿童社会福利基本法
尽管目前我国基本上已经形成儿童社会福利法律法规的基本框架，形成了包括国际性、全国性和地方性等不同层次于一体的儿童福利体系，但是这些法规缺乏针对性和和体系性。有学者指出：我国儿童福利政策分散，缺少统一规范，而且实际的、可操作的内容不足，政策的适应性不强（仇雨临、郝佳，2009）。相对于其他国家的儿童法律体系，我国专门针对儿童福利的法律体系更显缺失。严格地说，至今我国还没有制定和出台统一的儿童福利政策，更缺乏儿童福利方面的基本法（孙莹，2006）。目前我国缺乏一部对于儿童相关权利与服务做出完整正面规定的基本儿童法，现在有关儿童的法律，主要是防御性和应对性的，缺乏针对性和有效性。
（三）缺乏统一、有效的儿童社会福利管理机构
完善的儿童福利管理机构是一个国家儿童福利体系良性运行的根本保证。(管理科学论文 www.fwsir.com)在很多儿童福利水平好的国家和地方相关部门都设有专门的管理机构，如挪威有专门的儿童与平等事务部，德国有联邦家庭、老人、妇女和青少年部，英国有儿童、学校和家庭部，美国联邦政府设立了美国儿童局以及卫生部下设的儿童和家庭总署，日本有儿童和家庭局、中央儿童福利理事会，台湾有“内政部”儿童局等。从我国儿童福利的制度安排来看，许多部门都参与儿童福利工作，但由于不同部门有不同的儿童政策目标，它们之间缺乏协调和整合机制，因此，在政策执行中，难免出现重复和缺失并存状况，缺乏统一集中性（仇雨临、郝佳，2009）。
（四）儿童福利财政支出水平较低
尽管近年来政府对儿童福利的重视程度明显提升，但从总体上看，当前中国政府对儿童福利支出比例份额仍显过低、项目不完整、总体水平不高。该状况主要涉及到以下两个问题：一是儿童人口基数过大，对于一定儿童福利财政进行分配，个体化儿童所能获得的福利权利和收益仍然较低。二是经济的发展与福利投入之间的关系，我国国民生产总值水平较高，经济发展迅速，但是总体上儿童社会福利的投入与经济发展水平并未呈现正相关关系。如2003年，中国学前、小学和中等教育的总支出水平上，与北欧国家的差距较大，只相当于挪威的39%，尤其是学前教育和OECD10国差距悬殊，只相当于日本的41%、挪威的5.9%（陈云凡，2008）。
（五）儿童福利体系和福利制度仍然残缺
长期以来，我国儿童社会福利制度表现为一种残补性（剩余性）特征，引发了多个层面的问题，主要体现为保障对象具有选择性、保障手段过于单一、政府的主导力度并不能满足需求、缺乏专项资金来源、管理监督体系缺乏、服务水平较低等。尽管近年来政府提出由补缺型向适度普惠型转变的重要战略决议，但是继续关注和重视这些议题，仍然是推进儿童社会福利发展，乃至我国整个社会福利事业的重要内容。
二、适度普惠视阈下儿童社会福利体系的构建
适度普惠社会福利是近年来我国政府和学界根据中国政治、经济、社会和文化实际，提出的一种具有中国特色的社会福利模式。关于适度普惠社会福利的内涵，王思斌（ 2009）认为，它是由政府和社会基于本国（或当地）的经济和社会发展状况，向全体国民（居民）提供的、涵盖其基本生活主要方面的社会福利。彭华民（ 2011）指出，适度普惠是一种以普惠性福利为主、选择性福利为辅的新型组合式普惠型社会福利，这种组合式普惠型社会福利制度的构建是以社会需要为目标定位原则，国家是社会福利提供责任的主要承担者，其他多元部门也担负着社会福利提供的次要责任，政府、市场、家庭、社区连接成为层次有别、功能互补、相互支持、互为补充的满足社会成员福利需要、体现中国传统文化价值与现代福利观念的社会福利体系。戴建兵等人（ 2012）指出，适度普惠型社会福利是从传统的补缺型社会福利向全民普惠型社会福利转变的中间形态，它与特定的社会发展进程相联系。其中，“普惠”是要建立一种全体国民均能享受的福利模式，“适度”是指我国社会福利的建设具有阶段性。在学界的不懈努力下，已初步形成适度普惠社会福利的基本理论体系和基本架构。
本文结合已有关于适度普惠社会福利的基本理论体系和基本架构，从福利对象、原则、理念、内容、政策体系、以及责任主体等六个方面，建构我国适度普惠视阈下的儿童社会福利体系架构。
（一）福利对象
窦玉沛（ 2006）指出，中国将推进社会福利由“补缺型”向“适度普惠型”的转变，这种适度普惠社会福利的对象是指由特定的老年人、残疾人、孤儿，向全体老年人、残疾人和处于困境中的儿童转变。根据王思斌等人对适度普惠社会福利的界定，社会福利的对象应是全体国民，包括儿童群体在内的各类人群。因此，笔者认为，适度普惠儿童社会福利的对象，应该是我国全体儿童，包括普通儿童和各类特殊儿童。一方面，尽管我国近年来在儿童社会福利对象方面已经有较大的扩展，但是这种扩展还不能与所提倡的适度普惠要求相符；另一方面，儿童群体是整个社会群体中最为弱小的群体，儿童群体处于社会经济发展成果和社会福利的边缘和弱势地位，因此，实现完全覆盖的儿童社会福利目标，是推进以人为本和科学发展观思想指导下的社会主义进程的重要内容。
（二）福利原则
景天魁（ 2007）在研究社会福利时，提出适度普惠社会福利的思想原则：一是弱势优先原则，即面对相对稀缺的资源，政府在调配资源，特别是再分配调节中，要优先考虑那些在市场竞争中处于劣势地位的群体，这样可以起到成本小、效益大的效果；二是政府首责原则，即在民众的生存需求、健康需求、发展需求问题上，政府是第一责任者；三是社会补偿原则，是指那些占用较多社会资源的人应该向占有较少资源，或缺乏社会资源的群体提供补偿，这是一种社会正义的体现；四是持久效应原则，即社会福利应该追求可持续性，而不是短期性，只有在提高国民的教育水平、健康水平和生活质量等福利目标的前提下，社会进步和经济发展才可能持续。也有其他学者在论述适度普惠社会福利原则时提出与上述相似的观点，如齐红芳等人将学界有关适度普惠社会福利的原则概括为三个方面：即坚持公平正义的价值原则，坚持需要为本的实践原则，以及坚持社会和谐的政策原则（齐红芳、曾瑞明，2011）。因此，在适度普惠视阈下，在制定儿童社会福利政策时，既要结合儿童自身的特点，更要紧密联系中国发展的实际状况，遵循以下几项基本原则：
第一，儿童优先原则。这一原则指的是在立法政策和社会事务的安排上必须将儿童放在优先位置；在实施福利措施时，优先考虑儿童的利益，有关儿童的事务应优先受理；儿童相对于青年人、中年人和老年人，他们的人生权益应优先得到保障。由于儿童的身心特点，缺乏独立生活和发展的能力，使其在社会上处于弱势地位，更不具备市场竞争能力，因此，树立儿童优先的社会福利原则，应成为当前我国社会福利的重大议题。
第二，儿童最大利益原则。这个原则是儿童福利政策的核心，既指对于儿童的全部利益给予最大限度地保护，又指从尽可能高的层次和多的范围上满足儿童需求。当儿童利益与其他利益发生冲突的时候，要以儿童利益为先，以儿童最大利益为基本原则去分析处置各项事务。坚持“儿童最大利益”原则，就是要在全社会进一步优化儿童成长的社会环境与家庭环境，对特殊儿童实行特殊保护；逐步完善保护儿童的法律法规体系，依法保障儿童生存、发展、受保护和参与的权利，提高儿童整体素质，从根本上促进儿童身心健康发展。目前，这一重要原则尚未写入我国儿童福利和儿童工作的相关法律中。
第三，注重社会性服务原则。这一原则指的是，将儿童社会福利的完善与健全看作社会发展的一部分，根据儿童发展的相关特点，注重儿童社会福利体系中服务机制的建设，儿童福利服务体系应具有现代性、综合性和整合性的特点，为儿童提供全面完善的服务。
第四，普及性与救助性相统一的原则。这一原则是指儿童社会福利服务体系既要有面向全体儿童的普遍性，又要有针对超常儿童的特殊性，坚持在福利制度建设中体现普及性与救助性的统一。坚持这一原则，建构带有预防性、预见性和前瞻性的普及性儿童社会福利制度以及带有补偿性、后发性和反馈性的儿童社会福利政策法规，是我国儿童社会福利体制发展的必然要求。
第五，政府主导、社会参与、家庭保障相结合的原则。这一原则是指儿童福利体系必须以政府为主导，构建社会多元主体参与的社会化的儿童社会福利体制，特别要充分发挥家庭的保护功能，在儿童福利的设置上适度增加与儿童相关的家庭福利项目，以保障儿童的健康成长；同时，要鼓励社会力量积极介入儿童福利领域，如加大对提供儿童福利服务的相关社会服务机构的培育与发展，为儿童福利事业培养一批专业化、组织化的人才队伍和服务传输载体。
第六，中央统筹和地方推进相结合的原则。这一原则是指在制定儿童福利政策时，由中央一级统一部署，各地方则在中央统一政策的指导下，“因地制宜”地实施儿童福利服务政策，分步骤、分层次地逐步构建起适合国情与地方发展水平的儿童社会福利体系。只有将中央统筹和地方推进紧密结合，形成一体化政策体系，才能使儿童福利政策在具体落实与部署过程中得到最大和最有效的保障。
（三）福利理念
适度普惠社会福利是中国特色的社会福利模式，在学界与政府不断互动的过程中，逐渐形成和丰富了适度普惠社会福利的价值理念，纵观学界的不同观点，本文认为，适度普惠社会福利具有如下价值理念：首先，公民社会权利观。公民权利是西方社会福利的核心，把“公民权利”作为核心，通过社会政策和社会服务使社会成员都能真正享有，在马克思的共产主义目标设想中，人的自由而全面的发展首先是公民权利的满足。根据马歇尔的公民权利三要素，即民事权、政治权和社会权，其中，社会福利权利是构成社会权利的最重要部分。适度普惠社会福利的根本宗旨，应是实现人民大众的基本社会权利。其次，社会公正观。景天魁在研究社会福利制度时，提出“作为公正的发展”的思想，并指出，公正是社会发展的核心价值；公正是社会发展的根本动力；公正是社会发展的最佳状态（景天魁，2003）。作为和谐社会建设目标的重要举措，适度普惠社会福利的发展应该坚持“作为公正的发展”思路与策略，即坚持适度普惠社会福利朝向社会公正的发展理念。第三，科学发展观。党的十七大提出科学发展观思想，坚持以发展作为党执政兴国的第一要务，并强调科学发展的核心是坚持以人为本，“要始终把实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益作为党和国家一切工作的出发点和落脚点”，加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，加快推进以民生为重点的社会建设，完善提高社会水平。这种强调以人为本和民生工作的科学发展观，应该成为新时期我国适度普惠社会福利的指导思想和价值理念。
上述关于适度普惠社会福利的基本价值理念，为建构我国儿童社会福利政策提供了重要的理念基础。因此，在研究、开展和实施儿童社会福利时，应该坚持如下福利理念：首先，坚持儿童社会权利观。根据联合国《儿童权利公约》，儿童权利包括最基本的生存权、全面发展权、受保护权和全面参与家庭、文化和社会生活的权利。因此，树立儿童社会权利观，应该成为开展和实施儿童社会福利的核心。其次，坚持社会公正观。适度普惠社会福利旨在促进社会公正、实现社会和谐，儿童作为社会上的最大弱势群体，应该坚持“作为公正的发展”的思想，促进我国儿童社会福利发展和实践以实现社会公正和社会和谐为旨归。最后，坚持科学发展观。儿童社会福利服务体系的构建，必须坚持以儿童为本的科学发展观思想指导，把儿童视为能动的、积极的主体，为其成长和发展提供必不可少的资源，是真正体现我国社会主义制度优越型、实现服务型政府的重要举措。
（四）福利内容
吴世民（ 2011）指出，适度普惠社会福利指涵盖居民基本生活主要方面的社会福利，包括失业保险、贫困救助、医疗保险、住房保险及老人、残障服务等内容。一般而言，社会福利的基本内容体系应包括六大要素：教育保障、养老保障、医疗保障、就业保障、最低生活保障、住房保障。但是，儿童作为一类特殊群体，在原有福利架构中的福利地位还处于边缘地位，根据适度普惠社会福利的基本理论要求和构成要素，适度普惠儿童社会福利可分为直接的资金给付型社会福利和社会服务项目投入型社会福利，并且这两大导向的儿童社会福利内容体系，主要以全体儿童和特殊儿童为分析维度进行建构。首先，资金给付型儿童福利面对全体儿童时，包括儿童养育和照顾服务、儿童教育、儿童医疗卫生与健康服务、儿童参与和发展服务。资金给付型儿童福利面向特殊儿童时，包括针对贫困儿童、残疾儿童、孤儿、受艾滋病影响儿童、服刑人员未成年子女、留守儿童、流浪儿童等群体的一系列福利服务，目前政府在这些领域逐渐加大福利服务和政策援助力度。其次，社会服务型服务在针对全体儿童群体时，应该包括妇幼服务中心、儿童保健所、儿童托育服务、职业培训服务等，通过服务的方式促进全体儿童的成长与发展。社会服务型服务针对特殊儿童时，主要是指由政府、社会团体、社区等为特殊儿童群体提供的服务，包括残障儿童康复中心、城市地区急难庇护所或儿童救助站、关爱留守儿童和流动儿童的服务组织、未成年人社区矫正服务等。在儿童福利的内容方面，在一定时期内，要促进在特殊儿童的福利更加完善的基础上，面向全体儿童，形成普遍性的儿童福利，全体儿童可享受到各种资金给付型福利；使社会服务组织数量达到饱和，且门类较多，服务齐全，形成全国儿童人人均可享受优质社会服务的局面。
（五）福利政策体系
郑功成（ 2011）在论述我国社会福利发展的三步走战略时指出，到2015年，初步形成社会福利体系制度框架，重点推进老年、儿童服务体系建设；到2020年，中国特色的社会福利体系框架走向定型，包括《儿童福利法》在内的基本的社会福利制度走向成熟，并步入法制化轨道；到2049年，不断提高社会福利水平与社会服务质量，使社会福利成为中国特色福利社会的重要支撑，真正实现让人生有体面、死有尊严的目标。根据此战略目标，笔者认为，到2049年，即新中国建立100周年时，作为社会福利制度的基础，儿童社会福利发展应该更加全面、到位，并逐渐建立起与国家发展水平相适应的可持续的、较高水平的儿童福利体系。其中，构建与完善儿童福利政策体系，是实现儿童社会福利目标的重要制度保证。本文认为，儿童社会福利政策体系包括：《儿童福利条例》的制定和出台；《儿童福利法》的制定和实施；儿童福利的其他法规，如《学前教育法》、《母子福利法》、《儿童保护法》、《儿童扶助法》、《育儿休假法》、《家庭津贴法》等，对《儿童福利法》所涉及的具体内容予以说明和规定。同时，各省市、地区应该根据上述法律体系，根据自身实际，有针对性地设计各种发展规划和纲要，保证儿童福利法律体系有效落实。
（六）福利责任主体
江治强（ 2009）从横向和纵向责任架构上说明了发展适度普惠型福利模式的主体保证，横向上需构建政府、市场、社会衔接互补的责任架构，在纵向架构上，主要是形成基于公共产品理论和政府责任划分的中央一地方政府间的社会福利责任架构。林闽钢（ 2011）指出，我国适度普惠社会福利应该坚持政府主导、统筹兼顾、可持续发展的原则，并且在框架上要以社区服务为基础、以社会化福利为主体、以职业福利为补充，逐渐形成均衡的国家、社会和个人多元分担机制。彭华民（ 2011）也提出我国适度普惠型社会福利制度以国家作为社会福利提供责任的主要承担者，其他多元部门也担负着社会福利提供的次要责任的多元主体。近年来，关于社会福利的责任主体问题，国内学界看法基本一致，即坚持政府主导、市场、社会、家庭和个人积极参与的多元主体福利责任架构。因此，在构建适度普惠儿童社会福利时，也应该构建政府主导的多元主体福利责任体系。其中。政府主导和政府首责，对当前儿童社会福利发展最为至关重要。国家是国民利益的代表者，政府作为国民经济、社会发展成果的行使者，有责任为国民健康发展提供必要的福利保障；同时，作为国家和社会的未来，儿童群体应该作为政府首要关注的对象。因此，实行政府主导的儿童社会福利，是大势所趋，是民生所向，更是国家未来发展的重要内容。但是，如前所述，我国儿童人口基数大，经济发展与社会福利发展并不同步，从而体现出了政府单一主导力量的弊端，因而建立儿童社会福利多元主体责任架构的需求日益明显。因此，在保证政府主导和首责的前提下，应充分发挥个人、企业、社会团体、慈善机构、宗教组织等主体的积极作用，形成政府主导下的、整合的儿童福利多元主体参与的格局。
三、我国适度普惠儿童社会福利的实施路径
儿童社会福利事业是一项系统的工程，需要形成科学、合理的儿童福利思想和理念，也需要完善儿童福利法律制度体系，同时，需要建立强有力的儿童福利组织架构，其中包括整合现有行政架构，加强儿童社会服务机构的培育和专业化人才队伍建设进程。
（一）提升政府和社会对儿童社会本质的认识，是实现适度普惠儿童社会福利的根本前提
少年儿童是一个国家和民族的未来和希望。他们的发展程度和福利状况，是一个民族未来发展和国家前途兴盛的重要标志。可见，儿童具有不同于其他群体的独特社会本质，对这些本质的认识和把握，是完善儿童社会福利政策的灵魂和根本前提。本文认为，少年儿童的社会本质，集中体现在“儿童”这一概念的四大特点上：第一，儿童的基础性特征。任何个体成长和发展的基础在于其儿童期；人类社会的发展得失，也应以儿童群体的基础性地位为前提；同时，任何一个国家，其繁荣发展的基础也在于儿童是否能够健康成长和发展，以成为未来社会有用之人。第二，儿童的发展性特征。发展是儿童的根本特性和内在要求，只有顺利获得儿童成长于发展所需的各种条件，才能真正实现儿童的发展目标。因此，适度普惠儿童福利应该尤为关注儿童的发展性特征，全面创造条件，实现儿童个体与群体两个维度的协调发展目标。第三，儿童的未来性特征。一定程度上，儿童发展具有不确定性，儿童成长的世界比成人世界更具风险性，儿童的成就和价值更多地体现一种未来性。从根本上讲，儿童是任何社会未来建设的主力军，是民族振兴和国家发展的主导力量。第四，儿童的弱势性特征。由于自然的成长过程和发展特点，儿童是社会的弱势群体，即儿童相比于其他的社会成员，在经济收入、社会地位、权益保护、竞争能力等方面处于困难和不利境地。可见，儿童具有的基础性、发展性、未来性和弱势性本质，决定了一个国家、一个社会的儿童政策必须属于社会福利政策，即以改变儿童的弱势地位、满足儿童的发展需求为目标。长期以来对儿童形成的不正确观念，导致儿童群体、儿童福利以及与儿童发展相关的其他政策长期处于边缘性。因此，建立与新时期社会经济发展相适应的适度普惠儿童社会福利，首要的任务就是在政府和全社会范围内形成对儿童社会本质的正确认知，赋予儿童群体积极的、发展性的观点。
（二）坚持儿童为本、儿童优先、儿童社会权利等理念，是实现适度普惠儿童社会福利的内在要求
与儿童社会本质密切相关的价值理念包括以儿童为本、儿童优先、儿童社会权利和儿童全面发展等，儿童社会福利政策的根本目标在于促进儿童全面发展与社会发展的整合，为实现儿童未来性角色和功能创造必备的条件。因此，在设计儿童福利政策、开展儿童福利服务时，必须将儿童为本、儿童优先、儿童社会权利、儿童全面发展等核心理念和要素融入儿童福利框架和内容中之中。其中，儿童为本思想是当前科学发展观重要思想在儿童群体中的鲜明体现，要求坚持社会平等、公平正义的社会意识，清晰认识儿童的弱势地位，承认儿童发展具有能动性与主动性，视每一个儿童为积极的个体，正确看待社会和政府、家庭等主体对于儿童的福利责任。儿童优先理念指的是，在设计和执行儿童福利政策时，把儿童纳入社会福利的优先保障群体。儿童社会权利思想是指儿童具有所有大众都具备的基本权利，同时，应该重点关注和保障儿童生存、发展、受保护和参与的权利，促进儿童顺利实现社会化目标。有学者指出，当前，应将我国儿童福利制度的建制理念从工具性向权利性转变，将儿童福利作为儿童权利的一个必要的组成部分予以制度保障（陈云凡，2008）。儿童全面发展思想是指儿童作为一个社会人，在儿童福利内容中应该整合各种能够促进儿童身心健康发展的要素，包括健康、教育、救助、文化娱乐等内容，提高儿童整体素质，促进儿童与社会发展的良性互动和和谐共存。
（三）加快《儿童福利法》及其子法体系的研究进程，是实现适度普惠儿童社会福利的制度保障
我国儿童福利长期以来发展缓慢的根本原因之一在于，缺乏专门的、权威的儿童福利法律体系。尽管学界一直呼吁制定和出台《儿童福利法》，但是迄今这一目标尚未实现。今后必须以建立《儿童福利法》为基础，形成一套完整的儿童福利政策法规体系（陆士桢，2011）。《儿童福利法》将不同于以往有关儿童、青少年的相关法规，《儿童福利法》将儿童作为发展的主体，并具有生存、发展、受保护和参与权的独立的人，强调国家、社会对于儿童的义务和责任，强调儿童的权利、发展及参与，用法律的形式使对特困儿童群体的救助保护，对所有儿童的福利照顾成为一种固化的制度安排。坚持全面、高水平、有针对性的原则，分别在儿童学前教育、家庭照顾、义务教育、医疗保健、特困救助、社会服务等方面制定完善的法律体系，保证儿童各方面权益都有法可依。构成由基本法律以及国务院行政法规、国务院职能部门的规章和政策规定，地方政府的规章制度与政策规定，国内企业与服务机构的制度规定等组成的完整的儿童社会福利法律法规体系，这是实现我国儿童社会福利制度不断完善，并向适度普惠社会福利制度转型的根本制度保障。
（四）整合现有儿童福利行政架构，组建专门的儿童社会福利行政机构，是实现适度普惠儿童社会福利的强有力保障
在我国，儿童社会福利从政策制定到具体实施，从全国人大到政府机关，再到社会团体，设置了一系列有关儿童的工作机构和组织，但却尚未建立一个专职负责儿童福利工作的职能部门，长期以来存在着多头部门共同管理的混乱局面，不利于各部门之间资源的有效整合。因此，根据国际经验和我国国情，应该不断整合现有儿童福利行政架构，组建专门的儿童社会福利行政机构，是建立我国适度普惠儿童社会福利的强有力保障。具体思路是：在国务院主管社会福利的部委中，成立副部级儿童发展局，主管全国性的儿童福利工作，负责儿童福利的发展构架、政策制定执行监管、法律倡导，及部分直接服务。在儿童发展局中，设立相应的职能部门。根据我国儿童福利工作实际，儿童发展局至少应该包括政策法规司、救助保护司、福利服务司、人事教育司、财务统计司、国际交流司等业务部门（陆士桢，2011）。各部门职责可作如下分工：政策法规司：起草相关法律法规草案和规章；承担机关有关规范性文件合法性审核工作；承办相关行政复议和行政应诉工作。救助保护司：拟定贫困、孤儿、残障、留守、流动和流浪等特困儿童的教育、医疗、照顾等方面的救助保护政策措施、标准及计划；督办和指导地方儿童救助保护工作；主管全国性儿童救助保护机构和部门；拟定各类特困儿童的救助标准；承担全国社会救助信息管理工作。福利服务司：拟订儿童福利事业发展规划、政策和标准；拟订特殊儿童福利服务政策；拟订儿童福利机构管理办法、建设标准等；组织拟订促进民间参与儿童福利事业发展的政策；组织和指导社会捐助工作；承办中央财政儿童福利服务投入资金分配和监管工作；督办和指导地方儿童福利服务工作；主管全国性儿童福利机构和部门。人事教育司：承担机关和直属单位的人事工作和机构编制工作；承担儿童科技管理和儿童服务行业标准化工作；拟订儿童福利专业人员发展规划、政策和职业规范；培养儿童福利专业人员。财务统计司：拟订儿童福利事业发展规划和儿童福利服务基础设施建设标准；指导和监督中央财政拨付的儿童事业资金管理；负责机关财务工作；负责机关及直属单位国有资产管理和审计工作；负责儿童救助保护和福利服务统计管理工作。国际交流司：承办相关国际交流与合作工作；承办与港澳台交流合作事宜；承办儿童跨国收养和领养工作。
同时，建立起自上而下的儿童社会福利行政体系，相关政府部门或社会团体的儿童服务职责要服从儿童发展局的指导。各地相关政府部门要相应地成立儿童社会福利的主管部门，并履行相应的管理和服务职能。省级儿童福利局的职责包括：该地区儿童福利政策、自治法规与方案的规划、倡导及执行等事项；中央儿童福利政策、法规及方案的执行和督办；儿童福利专业人员的训练；儿童救助保护和福利服务业务；省级儿童福利机构的设立、监督及评估等事项。市、乡镇和街道参照中央和省级儿童福利局职责，以此厘定各自职责。原则上，儿童福利行政体系层级越低，应承担的具体服务内容越多。
（五）积极培育儿童社会福利服务机构，加快推进儿童社会福利专业化人才队伍建设，是实现适度普惠儿童社会福利的重要要求
作为儿童社会福利责任的重要主体，加快培育更多儿童社会福利服务机构，大力发展儿童服务的社会团体和民间机构。目前，全国范围内专业社会工作组织的兴起与发展，在一定程度上要根据各地实际，建立公立和民间的儿童社会服务机构，为儿童，特别是弱势儿童提供教育、医疗、特殊照顾、保护、托育等直接服务。按照社区人口比例，建立一定数量的儿童综合服务中心，目前，广州等地区开展的家庭服务中心已逐渐凸显成效，今后全国范围内可结合自身实际，参考相关地区的先进经验。同时，通过标准化、系统化、科学化的管理、督导和评估，不断促进这些机构的发展和完善，以有效承载儿童社会福利服务，这是推进我国适度普惠儿童社会福利的重要场域。与此同时，专业化的儿童社会福利人才队伍建设，是儿童福利服务的开拓者和重要传递者。从国际经验来看，增进儿童福利，满足儿童的物质、精神需求，是儿童社会工作的重要目标；评估儿童福利需求，倡导完善的儿童福利政策的制定，在儿童福利政策支持下服务儿童，是儿童社会工作的中心内容。因此，随着我国社会工作教育的不断发展，社会工作专业化进程不断推进，加快建设一支具有专业化水准较高、规模较大、结构合理的职业化儿童社会工作人才队伍，是实现我国儿童社会福利有序推进的重要要求。
四、结语
儿童社会福利作为社会福利的基础，是任何社会和政府不可回避的重要议题。当前，中国儿童社会福利经历了重要的变迁，逐渐由传统的“补缺型”救助模式向新型的“适度普惠”服务模式转变。这表明我国当前已经具备开展实施适度普惠儿童社会福利的各种基础和条件。但是，由于社会福利整体上具有复杂性、学科交叉性等特征，儿童社会福利体系的设计与实施同样是一个复杂的议题，有效的、可实施性较强的儿童社会福利模式尚不能一蹴而就。因此，今后需要整合各种专业的优势和视角，促进经济学、政治学、社会学、社会工作学、福利政治学、福利社会学、福利经济学等学科之间的对话，为共同构建中国特色儿童社会福利体系，乃至整个社会福利体系发挥应有的功能。
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