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中国城市社区工作专业化的困境与出路
中国城市社区工作专业化的困境与出路——基于专业和本土社区工作的比较分析孙平（中国人民大学社会与人口学院，北京 100872）
【摘要】西方专业社区工作与我国城市社区工作经历了两种不同的发展路径与取向，本文诉诸于比较分析，呈现出二者在性质、价值观、目标、角色、工作原则、技巧等方面的差异与差距。藉此，通过深入探究这些差异和差距形成的机制，尝试提出促进我国城市社区工作专业化的若干建议。
【关键词】专业社区工作 城市社区工作
【中图分类号】C916【文献标识码】A【文章编号】1672-4828（ 2012 ）11-0064-04
DOI: 10. 3969/j. issn. 1672-4828. 2012. 11. 017
一、研究缘起与相关概念的界定
1962年，美国社会工作者协会报告明确指出社区工作是社会工作的基本方法之一，此后社区工作与个案工作、小组工作并列成为社会工作的三大基本方法。以英国在社区内开展的慈善和济贫活动为代表，社区工作的专业化实践在西方已经历了上百年的历史，积淀了深厚的社会基础、专业理念与实践经验。与西方社会比较成熟的社区工作发展阶段相对应的是，专业社区工作在中国城市社区的发展起步不久，由于受到体制、观念、价值定位和人才等因素的制约，当前中国城市社区工作的专业化水平发展较低。本文试图通过专业社区工作与现行中国城市社区工作的比较研究，揭示中国社区工作相对于专业社区工作的巨大差异与明显不足，并通过对差距形成机制的揭示，探索性地提出促进中国城市社区工作专业化的几点建议。
在进行比较研究之前，有必要对本文所涉及的专业社区工作以及现行中国城市社区工作的概念及其各自的特点进行简明的阐述。所谓专业社区工作是指与个案工作、小组工作并列的专业社会工作方法，它以整个社区为对象，通过组织社区内居民参与集体行动，界定社区需要，合力解决社区问题，改善生活环境和素质，在参与过程中，让居民建立对社区的归属感，培养自助、互助及自决的精神，加强社区居民的社区参与及影响决策的能力和意识，发挥居民的潜能，培养社区领袖才能，以实现更公平、公义、民主、和谐的社会。
专业社区工作是适应社区发展以及社区人群的需要而产生的，作为宏观层面的社会工作方法，它具有区别于个案工作和小组工作的一系列基本特征：第一，以社区为对象：解决群体所面临的问题，或居民共同关心的问题；第二，机构导向的视角：个人问题的产生，与社区的环境、社会制度和整个社会有关，重视社区环境如何影响个人的社会功能、资源和权利的分配，旨在改变不合理的制度和政策；第三，广泛的介入层面：从个人、社区到社会制度，再到社会变迁；第四，居民的集体参与：重视团结力量，鼓励居民的集体行动和集体参与，在参与中提升能力；第五，任务和过程并重：既重视任务目标的实现，也重视过程参与的重要性和意义；第六，善用社区资源：重视发掘社区内资源和居民的潜能解决问题；第七，具有政治性：与政府政策、制度紧密相关，还肩负着培养公民权发展的重任，与政府的关系比较微妙。
在介绍专业社区工作的含义与特点的基础上，笔者将对现行中国城市社区工作进行讨论。首先必须再一次明确指出本文所选取的研究对象是中国现行城市社区中的社区工作，这一点之所以需要着重强调，是因为众所周知中国是一个典型的城乡二元分割的社会，农村社区与城市社区的发展水平由于政策安排、制度设置、资源占有等方面的不平等而存在显著的差距；考虑到我国国情以及生产力水平的现实状况，目前农村社区中所开展的相关工作与专业社区工作尚不具有可比性，因此本文仅就当前中国城市社区工作与专业社区工作进行比较研究。
关于现行中国城市社区工作，国内学者给出如下界定：在党和政府领导下，依靠社区力量，利用社区资源，强化社区功能，解决社区问题，促进社区政治、经济、文化、环境协调和健康发展，不断提高社区成员生活水平和生活质量的过程。
作为政府主导下的行政性的基层管理与服务，现行中国城市社区工作的主要特征是：第一，强调政府的倡导或统一领导；第二，以社区和社区居民为工作对象；(管理科学论文 www.fwsir.com)第三，以政府部门和不同层次的基层社区组织为主体和依托；第四，工作重点为开展各项服务活动，举办各类文化福利设施；第五，目标旨在化解社区矛盾和社区冲突，预防和解决社会问题，促进社区服务质量、福利水平的提高和整个社会的安定团结，服务于国家建设与发展的大局（高鉴国，2002）。
二、专业社区工作与本土城市社区工作之差异
通过上述对专业社区工作与本土城市社区工作内涵的叙述，将二者进行比较分析，其差异概括起来主要有几方面：
（一）二者的性质不同
专业社区工作是宏观的社会工作专业方法，以社会运动理论、系统理论、资源动员理论等相关理论为指导，遵循一整套科学严谨的价值观与工作原则，由具有专业资质的社会工作者负责实施，具有较强的草根自主性。而中国城市社区工作是政府统一领导下的基层管理与服务，社区组织服从于政府的行政命令、活动经费主要依靠政府的财政拨款、工作人员由政府任命委派，因而带有浓厚的行政性与强制性的色彩。
（二）二者的价值现不同
专业的社区工作者严格奉行“社会正义、自决、互相学习共同合作、可持续发展、平等参与、反思性实务”的基本价值观，充分接纳并尊重每一个社区居民。而中国城市社区工作者，接受共产主义和集体主义思想的教育、熏陶，倡导“忠于职守、无私奉献；艰苦奋斗、埋头实干；深入实际、体察民情”（李少虹，2001）的价值观。这套价值观反映了对工作者道德操守方面的要求，而在专业性方面并无体现。
（三）二者的目标体系不同
专业社会工作有自己独特的目标体系，按照罗斯曼（Rothman）的划分，包含任务目标与过程目标。任务目标包括“解决特定的社会问题，改进社会政策，改善社会服务的效率及社会资源的再分配，导致具体现实的改变”；过程目标涉及“社区人士的能力建设，包括促进社区内不同团体的合作，领袖能力培训，社区参与，提高解决问题的能力、自信心和归属感的培养”等。专业社区工作奉行任务和过程并重的原则，在开展工作的过程中既重视任务目标的实现，同时也强调过程参与的重要性和意义。与其形成鲜明对比的是中国城市社区工作是典型的任务取向，片面强调任务目标，即将工作的着眼点放在响应党和政府的号召，落实相关的政策措施，化解社区矛盾与冲突，预防并解决社会问题上；而忽视对社区居民的“赋权”，提高居民的社会意识与自我觉醒，增强居民解决问题的能力，以及促进公民权的发展。
（四）二者的专业角色不同
社区工作者在专业社区工作中扮演如下角色：倡导者、使能者、组织者、协调者、支持者（站在居民身后）、教育者（意识提升）、服务提供者、评估者、宣传者。无论专业社区工作者扮演上述的何种角色，都体现了以下的基本理念：社区居民而非工作者是社区的主人，是解决问题的主力与核心，社区工作者是居民利益的忠实代表，站在居民的立场上，与其一起工作，推动并尊重居民对社区事物的决定，强调双方的平等互动。居委会和街道工作人员作为我国社区工作者的主体，在居委会组织法中对其基本角色进行了如下规定：教育者：教育居民遵纪守法，开展多种形式的社会主义精神文明建设活动；管理者：管理本社区的公共事务，处理民间纠纷，维护社会治安；服务者：兴办服务事业，开展服务活动，解决居民实际困难（李少虹，2001）。与社区工作者的专业角色相比较，一方面我国社区工作者的角色过于单一，不能适应社区问题日益复杂化，居民要求日益多元化的社会现实；另一方面，城市社区工作者仍然是国家和政府意志的代表，处在政府的立场上，对居民进行教育、管理和提供服务，居民仅仅作为被管理者，被动地接受教育与服务，这种单向的关系使居民的主体性无从体现。
（五）二者的工作原则不同
作为社会工作的三大专业方法之一，专业社区工作在其实践的过程中逐渐形成了一整套科学严谨的工作原则，包括：“赋权；参与；社区主人翁精神；对质制度性缺陷；个人、集体、政治行动统一；多元化；自力更生；社区建设；非暴力；包容性；共识性；合作性”。上述专业原则充分体现了以社区居民为本的专业理念，将挖掘居民潜力及其意识提升作为促进社区发展的重要手段，这是专业社区工作原则的精髓。与专业社区工作相对应的是作为基层性群众工作的本土社区工作，在开展工作的过程中奉行三大基本原则：第一，坚持四项基本原则，遵守宪法和国家法律、法规的原则。这一原则在三大原则中居于核心地位，同时也是我国社区工作的基础与准绳。第二，自治的原则。这一原则体现在对外要正确处理与政府及其派出机构的关系；对内用道德、舆论和社会规范的力量来约束居民的行为，用说服教育的方式来统一思想、协调关系。第三，民主的原则。这一原则体现在如下方面，首先、传统社区干部通过民主选举产生的；其次、召集、举行居民会议要采取少数服从多数的原则：再次、解决社区问题要调动社区居民参与。我国社区工作三大原则实则是在政府集中指导下的自治与民主，是表面层次的有限的自治与民主，其实质是适应政府主导下的行政性的基层管理与服务的需要，强调社区维护社会安定团结、服务于国家建设和发展大局的职能；而忽视最根本的社区居民的政治能力建设以及公民权的发展。
（六）二者的方法技巧不同
作为实践导向的社会工作方法—一专业社区工作真正价值体现在运用一系列科学化、规范化的工作技巧解决社区问题、促进社区发展。专业社区工作的基本实施技术包括“了解社区，掌握基本信息；收集资料，评估需求；制定干预计划；执行计划和评估”。其中还涉及与媒体、政客打交道；社区领袖能力培养；志愿者培养与管理；社会政策分析；培训与评估等方面的具体技巧。专业方法与技巧的合理应用极大地提高了专业社区工作的效率。本土社区工作一方面较多地吸收了基层政府行政管理的方法，另一方面在自治管理的实践中积累了一些独特的技巧，从而形成以下的工作方法：（1）走群众路线的方法；（2）典型示范的方法；（3）重在疏导的方法；（4）齐抓共管、综合治理的方法（李少虹，20101）。从上述工作方法中不难看出中国社区工作行政性的基层管理工作的本质特征，这些本土化的工作方法在我国社区工作的实践过程中确实起到过一定的积极作用，特别是其在化解社区矛盾与冲突，预防和解决社会问题，维护社区安定团结方面的功能不容忽视，然而随着公民意识的不断觉醒，社区利益的日益多元化、社区问题的逐渐复杂化，这些带有浓厚行政管理特色的工作方法已远远不能适应社区建设与发展的实际需要，而迫切需要对其进行专业化、科学化、系统化、多元化的调整与变革。
三、城市社区工作专业化道路曲折之原因分析
通过与专业社区工作全方位、多角度的比较分析，不难得出以下的结论：当前我国城市社区工作存在的突出问题归结为一条就是专业化程度低。
虽然伴随着我国政治、经济结构的深刻转型，与市场经济相适应的社会层面的发展，要求专业化的社区工作去承担从政府和单位中剥离出来的部分社区职能，要求社会工作者用专业知识和方法去解决社会转型过程中衍生出来的一系列社区问题，从而为专业社区工作在我国城市社区中的发展提供肥沃的现实土壤。然而任何社会系统的运行机制都有其自身的刚性特征，由于受到体制、观念、价值定位、以及人才等方面的桎梏，当前中国城市社区工作的专业化仍然步履维艰。
第一，政府部门对社区工作事务包办代替，某些准政府的群众性政治团体以非社会工作的手段涉足社区事务，挤占专业社区工作的生存空间。一方面，由于“政府主导型”模式的残余势力仍然很强大，在其影响下，某些政府部门如城市的街道办事处等，受本部门权力和利益的驱动，至今仍难以割舍计划经济体制下的某些社区职能，故而自觉不自觉地“以政代社”、“政社不分”，热衷于包办本应由社会服务机构或社会工作人员承担的事务。这种新形势下的“政社不分”，不仅降低了政府的工作效率，而且抑制了各类专业社区服务的发育和成长及阻碍社区工作的专业化进程。另一方面，工会、共青团、妇联等准政府的群众性政治团体，作为政府行政行为的某些有计划的延伸，它们主要依靠思想政治工作等非专业化的工作方法，凭借其自身较为强大的政治影响力和社会影响力，与专业社区工作争夺部分社区服务的资源，故而在客观上抑制专业性社区服务组织与机构的发育和成长，抑制了我国社区工作的专业化。
第二，大部分社区服务机构或中介组织虽已初步具备专业社区工作机构的雏形，但其在专业化方面还存在较大的差距，影响社区工作的专业化水平。以我国的社区服务中心为例，作为当前我国城市社区中从事专业社区工作的主要机构，其专业化程度并不尽如人意。首先，就其价值目标来看，受市场经济下的利益驱动，某些机构的自身定位类似于企业，过于偏重功利性的赢利目的，而非公益性的社区服务；其次，就其工作方法来看，这些机构在开展社区工作的过程中并非严格依照规范化、专业化的社区工作方法，而更多采用的是一些经验性的或行政性的方法；再次，就其工作人员的专业化水平来看，机构的管理及一线工作人员，绝大多数并未受过社区工作专业知识与方法的训练，其工作的能力、水平和效果远远无法达到专业社区工作的要求。
第三，政府及社会各界对专业社区工作的认识不尽一致，科学合理的评价体系尚未完全建立；高素质人才的培养、供给相对不足和滞后，且从事专业社区工作的积极性较低。一方面，在政府领导层对社区工作的专业地位认同不够，导致专业社区工作的生存与发展缺乏坚实的合法性基础；另一方面，在社会公众层面专业社区工作被误解为行政性的管理活动或市场化的劳务活动，致使专业社区工作的职业评价和职业声望较低。不利的外部环境势必阻碍高素质的专业人才的培养及其从事专业社区工作的积极性。首先、从社区工作教育来看，政府及社会各界对其重视程度及扶植力度明显不足，社会工作专业的学生大多缺乏社区实习的资源与机会，且专业教育师资不足、设施陈旧，极大地落后于国际社工教育的发展水平；其次、从人事制度来看，社会工作师资格认证制度在我国尚未施行，社区工作者的专业岗位至今未被设置，这种制度性缺失抑制了高素质人才投身专业社区工作；再次、从福利待遇来看，专业社区工作者的职业地位低下、工资福利微薄，极大地打击了社会工作专业的学生特别是高学历的专业人才从事社区工作的积极性。
三、我国城市社区工作专业化的几点建议
由上可知，经济体制、政治体制、教育体制、杜会管理体制等方面因素的综合作用，限制了当前我国城市社区工作的专业化水平。促进我国城市社区的专业化是一个长期而艰巨的系统工程，需要政府、社会工作者和社会各界的共同努力。针对问题的成因，在此探索性地提出几点建议：
首先，转变政府职能，有所为、有所不为。着力解决计划经济时代遗留下来的“以政代社”、“政社不分”政府包办社区事务的旧弊，明确政府、杜会服务机构、社会自治组织在社区工作中的职能与权限。这就迫切要求政府转变自身职能，由在一线提供社区所需的具体服务转变为用宏观性和前瞻性的眼光制定我国社区建设事业的发展战略、发展规划及相关的政策与法规；调动必要的人力、物力和财力，探索政府购买等新型的社区服务实践模式推动社区建设与服务项目的开展；指导、监管和考核各类社区服务机构与中介组织的工作，规范它们的价值目标和组织行为。真正做到让权、让利、让位于各类专业社区工作机构及中介组织，保障它们的生存与发展壮大。
其次，充分利用准政府的群众性政治团体的力量，提高其专业化水平。这些半官方的群众性政治团体具有较为丰富的人力、物力、财力资源，且它们实际上大都具有自身特定的工作对象，已经承担或正在承担着部分社区工作的职能。在社区工作事物尚无法从它们的团体事务中分离出来之前，在社区分工尚未完全清晰明确之前，一方面、专业的社区工作机构及中介组织应尽力争取实现与这些群众性政治团体的合作，利用其所能提供的资源和机会，充分地壮大与发展自身；另一方面，应当努力引导这些团体及其下属机构走向专业化，即积极引导和鼓励工会、妇联、共青团等掌握并运用专业化的社会工作知识和方法介入社区社会工作事务。
最后，采取多种措施，提高社区工作者的专业化水平。所谓“以人为本”，建立高素质的社区工作者队伍是实现中国社区工作专业化的必由之路。一方面、对目前社区内的工作人员，要在相关部门的统一指导下，依靠社会工作教育机构，有计划、有步骤地对其进行系统的在职教育和岗位培训，改变他们陈旧、僵化的工作理念与工作方法，努力提高他们的专业能力和专业水平。另一方面，对社会工作专业的学生：首先、政府和社会各界要加大对社区工作专业教育的资源投入，为社会工作专业的学生提供更加专业化与现代化的教学设施、更加自由和丰富的社区实践机会，建立健全包括专科、本科、研究生在内的多层次的系统化的专业人才培养体系；其次、各级政府要借鉴发达国家和地区的成功经验，积极筹划和实施适用于找国社区工作者的资格认证及职务晋升制度，设置更多的社区工作岗位，切实提高社区工作者的社会地位和收人水平，积极吸纳社会工作专业的大学生和研究生投身于社区建设事业，提升社区工作者队伍的整体水平。
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