论行政许可第三人诉讼

论行政许可第三人诉讼

        论行政许可第三人诉讼
行政许可作为国家进行行政管理的重要方式之一，必然同广大公民的权利义务有着重要联系。当行政相对人认为行政许可侵害了其自身合法权益时，行政相对人可以依司法途径寻求救济在司法实践中不存在任何争议。但是当行政许可行为侵害行政相对人以外的第三人的利益时，第三人能否同样可能寻求司法救济，在司法实践中存在较大争议，有必要深入予以研究。


一、行政许可第三人具有行政诉讼原告资格的认定


所谓行政许可，是指行政机关根据个人、组织的申请，依法准许个人、组织从事某种活动的行政行为，通常是通过授予书面证书形式赋予相人、组织以某种权利能力，或确认具备某种资格。[1]但行政许可行为并不是仅对行政机关和相对人发生影响，它们中间存一种"有第三人效力之行政处分"的行政许可行为，此种行为的"规制内容，不仅对相对人有着授益或增加负担之效果，并且同时对第三人之法律地位产生影响"，即此行政行为涉及行政机关、相对人及第三人之间"三极"法律关系。[2]如行政机关许可建筑工程建设，涉及建筑工程所在地周边地区的人的利益问题，从而产生涉及行政机关、行政相对人和第三人的法律关系。作为行政相对人，因不服行政许可可以提起行政诉讼，在司法界是不争的事实，而第三人对于此类由于行政机关的行政许可使自身权益遭受侵害的情况，能否以行政机关为被告提起诉讼，在司法实践中仍存在争议。一方面，在客观上，在行政管理过程中始终处于弱者地位的第三人，由于得不到有效地司法保护，从而导致本该为其所有的权益被非法剥夺，有违行政诉讼法的立法目的。因此，学者认为，法院作为当代社会中权力的监测器和权利的卫士，没有理由在对普通公民的权利最直接最经常产生威胁的行政权力面前有所保留或残缺。但另一方面，我国《行政诉讼法》法第2条，以及最高人民法关于贯彻执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的意见（试行）第1条，将行政诉讼原告的范围界定为行政相对人，因此，常常将第三人作为行政诉讼原告的资格排除在诉讼主体之外。[3]这种立法上的滞后，严重影响了第三人的合法权益的实现，因而对于这种行政诉讼主体的界定必须重新予以审视。


对行政诉讼主体的范围，各国的规定宽窄不一。在英国，司法审查起诉人的范围很广，包括英王、检察官、地方政府和公民，而公民限于对申诉事项"具有足够的利益"。在美国，提请司法复审的当事人在范围上扩大的趋势。原先是"明显当事人"已被"利益关系当事人"所取代。在日本，原告是"具有法律上的利益者"。在南斯拉夫，允许公民、法人、国家机关、公设律师、社会自治律师、工会以及其他没有法人资格的社会组织作为原告起诉。如可违法的行政文件侵犯了国家和社会公共利益，检察院和法律授权的国家机关也有权作为原告起诉。在前苏联，原告是认为公职人员的行为损害了己权利的公民。[4]也许正是基于这种客观上的需要和借鉴别的国家的有关经验，最高人法院最近颁布的《关于执行若干问题的解释》中，将原解释关于资格的有关规定修改并界定为"与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼"。即只要公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯了自身利益，便可提起行政诉讼，行政诉讼原告的范围不再局限于"行政相对人"的范围。体现了充分保障公民、法人或者其他组织合法权益的精神，顺应了现代行政法发展的趋势。同行政诉讼主体范围相一致的是，行政许可诉讼原告的范围应界定为一切与行政许可行为相关的公民、法人或其他组织。只要行政许可行为直接或间接地侵犯了有关当事人的权利，都应当成为行政许可诉讼的对象。


二、法院对行政许可行为的审查程度


行政许可第三人作为原告向法院提出诉讼，启动诉讼程序后，法院对哪些行为进行审查，审查程度如何，既是决定原告诉讼结果成败的重要因素，也是决定诉讼本身是否科学、公正的关键所在。笔者认为，法院应从以下两个方面对行政许可进行审查。


（一）、行政许可的合法性审查。我国《行政诉讼法》第5条规定，人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。对合法性审查的应从广义的角度进行理解，既包括外在的形式上的审查，如行政许可的是否符合法律对主体、权限、内容和程序等方面的规定；也包括内在的实质上的审查，如行政许可是否符合法律规定的内在精神和要求，是否符合法律的目的，符合公正原则等。


（二）、行政许可的基础-抽象性行政行为的审查。若行政机关做出的行政许可行为完全依据有关抽象行政行为规定做出，那么从形式上，该行为无疑是合法行为。但是，若有关的抽象行政行为违法时，依其所做出的行政许可行为在实质上无疑是非法的。若法院在审理该案中，仅以行政许可行为形式上的合法为由，做出维持行政许

        可行为的判决，则该判决正确性明显是值得怀疑的，因为其注重的只是形式上的合法，而非实质上的合法。在司法实践中，法院能否对行政许可行为的依据，即有关的抽象行政行为进行审查仍存在较大争议。笔者认为，目前在我国建立对抽象性行政行为的司法审查制度实属必要。


1、对抽象行政行进行司法审查的必要性。


（1）、抽象性行政行为所具有的普遍约束力和反复适用性等特点决定了其影响远远大于具体行政行为。


（2）、抽象行政行为大量违法、侵权的现状需要加强监督管理。"由于立法排除了对部分抽象行政行为的复议和诉讼监督，其他监督机制又跟不上，致使抽象行政行为违法问题日趋严重。有些行政机关，特别是基层行政机关，习惯于使用抽象行政行为违法征收财物、摊派费用、设置劳役。还有一些行政机关为了争夺收费权、处罚权、许可权，推卸职责和义务，不顾法律权限和分工，随意通过抽象行政行为扩张本地区、本部门的权限，导致规章打架、冲突、重复和管理失控。这些行为不仅破坏了我国法制、政令的统一，干扰了执法，也严重影响了政府在人民群众中的威信。为扭转这种形状，促使行政机关依法行政，就必须加强对抽象行政行为的有效监督。"[5]


（3）、现行监督机制不能有效地控制、制约抽象行政行为。目前，我国行政诉讼法的有关规定，将抽象行政行为排除在诉讼的受案范围之外，对抽象行政行为的监督主要依赖于权力机关监督和行政机关的自身监督两种方式：权力机关监督和行政机关内部的监督。权利监督的主要途径有：全国人大常委会有权撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令；县级以上地方各级人大及常委会有权撤销本级人民政府不适当的决定和命令。行政机关自身监督途径有：国务院有权改变或者撤销国务院各部、委发布的不适当的命令、指示和规章；国务院有权改变或者撤销地方各级国家行政机关的不适当的决定和命令；地方各级人民政府有权改变或者撤销下级人民政府与上级人民政府不一致的命令、指示和决定。其行使监督权的具体方法主要是采取备案审查制度，是一种事后监督。正是这种看似完备的监督体制和方法，导致了我国有关部门认为"对抽象行政行为的监督--现行法律、行政法规都分别有相应的规定。由这些行为引起的争议，只要按有关规定办理即可，没有必要走复议这个程序。"[6]但司法实践中，这监督的效果难以人满意，这是因为现行的对抽象性行政行为的监督机制权力机关监督和行政监督存在以下问题：第一，缺乏具体的监督程序和方式。虽然我国宪法赋予了权力机关的撤销权，但因为没有规定相应的监督程序予以保障，这种监督有名无实，很难发挥监督的作用。同样，行政机关备案审查制度和法规清理等监督方式，也只是原则性规定，并没有得到真正地启动和运作，造成备案审查只是备而不查，使监督流于形式。第二，内部监督的弊端削弱了行政内部监督的有效性。任何内部监督都有其局限性，自身利益和团体利益的维护使内部监督的效力，远不可能达到来自外部监督的效果。第三，对抽象性行为的监督范围不足。权利监督和行政监督的对象主要为法律、法规和规章，对于由众多主体制定的、遍布于任何各行各的、直接与公民的切身利益相关的、因而最需要有效监督的各类规范性文件由何主体实施监督、如何监督仍是一片空白，造成法律、法规、规章、规范性文件之间冲突的现象十分突出，严重影响了国家法律的统一。第四、排除了司法审查。我国现行法律、法规规定对抽象行政行为不能提起复议和诉讼，复议机关和人民法院只能在审查具体行政行为时对其所依据的规范性文件进行间接监督，而且人民法院在个案中只有建议权，这种制度一个非常普遍的恶果就是，许多行政机关利用抽象行政行为逃避诉讼。导致受害人在受到抽象行政行为侵害时，投诉无门，即使投诉到有关部门，也因没有相应的制度而不了了之，极不利于对相对人的保护，也影响社会的稳定。


（4）、国外的关于抽象性行为行为司法审查的实践。在国外，诉讼监督被认为是最公正也是最具监督力量的方式，因此许多国家都将抽象行政行为纳入到司法审查的监督范围中。如法国在规定了对抽象行政行为公民享有的议会救济和行政救济手段之外，还以诉讼救济手段作为最终保护公民权利和监督行政机关的方式，即对行政机关制定的条例不服，可向行政法院提出诉讼。提出的方式有三种，一是经行政救济后提出，如在上述行政救济的两种情况中，如果利害关系人向行政机关提出的请求遭到拒绝后，利害关系人可向行政法院起诉。二是直接向法院提出，利害关系人认为条例违法，可在条例公布后2个月内向行政法院提起越权之诉，请求撤销不合法的条例。三是在其他诉讼中提出，利害关系人可以在其他诉讼中同时提出条例无效，但对于本案不能适用。最高行政法院对撤销总统和部长会议命令的诉讼以及撤销部长制定的行政条例的诉讼享有初审管辖权。行政法院在诉讼程序中对条例进行审查，对违法的条例有权予以撤销。法国行政法院对条例的审查范围极宽，除一部分紧急情况条例外，均受行政法院的管辖和监督。在英国，只有女王和议会的立法可以作为例外免受司法审查，对行政机关制定的条规，由于其属于从属立法的范畴，因此不具有这种特权，无论是行政机关的具体行政行为还是行政机关的抽象行政行为，只要超越法定权限，法院都有权审查其合法性，并有权对违法的条规宣布无效。美国从三权分立的根本原则出发，规定行政机关的一切行为都在司法审查的范围之内，并且把法院对立法是否违宪的审查原则和制度适用到了对行政或执行机关的立法审查活动中。[7]


2、对抽象行政行为进行司法审查的理论依据和现实基础。任何一项宪政制度的设立，都需要理念、制度与实践的多重支撑。建立对抽象行政行为的司法审查制度必须从人民主权和法治中获得理念，从民众的尚法观念和司法诉求中获得力量。第一，对抽象行政行为进行司法监督是人民主权原则的体现。人民主权原则是社会主义法治的核心，但这种主权原则并不抽象存在，而是必须通过保障每一个公民的正当权利的行使来实现的。宪法以及其他相关基本法律规定了公民控告违法犯罪失职的国家机关的主体资格，诉讼正是保障这一权利得以实现的最基本、最重要的工具。法院根据公民的控告，行使人民委托的审判权，依据代表人民意志的法律法规，审查被诉抽象行政行为的合法性，是人民主权原则的重要实现途径。[8]第二，对抽象行政行为进行司法监督是权利制衡的体现。有权力就要有监督，不受监督的权力必然导致腐败。纵观古今上下，社会权利监督的最有效方式过于权利机构之间的彼此制衡。我国虽然不实行三权分立的政治体制，但权利的制衡在我国同样存在。立法、司法、行政三个相互联系而相互制约的机制是保障社会稳定前进的基础。作为社会活动中，表现为最为活跃、涉及最为广泛、动因最为积极的权利，如若得不到有效的制约，无疑有悖于现代社会的法治精神，同时也反应上司法的无能与软弱。因此，权利制衡为对抽象行政行为的司法审查提供了法理上的依据。第三，切实保护广大公民权利是对抽象行政行为进行司法监督是现实基础。目前，我国公民法制素质以及对自身权利寻求保护的意识普遍高涨，大量的针对抽象性行为的公益诉讼层出不穷。从状告铁道部春运期间票价无理上涨案，到全国范围内对电信调资不满案，以及本文中的紫金山观景台案等，无不反映了公民对自身权利保护的强烈愿望和对抽象行政行为进行质疑的。如果我们的司法制度仍于那种古老的、对公民权利漠视的水平，不仅在客观上阻止了我国法制现代化的进程，而且，容易导致社会的不稳定。因此，将抽象行政行为纳入司法的范围，还公民一个公道，是现实生活的客观需求。


3、将抽象行政行为纳入司法审查的可行性。从目前我国的立法现状和行政诉讼司法实践来看，将抽象行政为纳入司法审查具有现实可行性。一方面，随着《行政诉讼法》、《行政诉讼法》、《行政复议法》、《行政处罚法》等一系列行政法律，以及《立法法》等宪法性法律文件的颁布和实施，对行政行为的监督制约体系基本形成，为将抽象行政行为纳入司法审查奠定了立法基础。另一方面，随着司法改革的深入开展，我国法院的设置及结构功能更加合理，执法效率进一步提高；法官素质逐步提高，执法能力和水平进一步增强，已基本拥有了审查抽象行政行为的能力，从而为将抽象性行政行为纳入审查奠定了人力基础。另外，国外的司法同样为我国法院如何审查抽象行政行为提供了可以借鉴的经验。


因此，法院在审理观景台一案中，不仅应审查行政许可行为本身的合法性，而且应同时对其所依据的基础，即有关的行政性规章、规范性文件进行审查，最终确定其行政许可是否合法有效。


三、行政许可第三人诉讼的法律后果


司法机关对行政许可行为的司法审查的结果无疑会有种情况：一种是认定行政许可行为违法或不当；一种是认定行政许可合法。不同的判决结果，在行政机关、行政相对人和第三人之间所产生的权利义务关系是不同的。


（一）、司法审查认定行政许可行为违法或不当。司法审查认定行政许可行为违法原因是多种多样的。包括行政机关无权限许可、越权许可、违反法定程序的许可，无论哪种原因，都会导致行政许可行为被认定为违法或不当的结果。但行政许可被认定为违法或不当，并不意味着其一定会被撤销，在某些特殊的情况下，原来的行政许可仍可能被维持。例如，第三人以城建部门许可某房产公司建成的楼房，侵害了其采光权、通风权等为由，向人民法院提起诉讼。法院审理后认定城建部门的许可行为违法。但法院并不一定会做出撤销城建部门已经做出的行政许可的判决，从而迫使房产公司拆除其已经建成的楼房。而是采取其它方式使第三人得到应有的补偿。但无论行政许可被撤销或者是被维持，只要行政许可被确认为违法或不当，并且在客观上给第三人造成损害，行政机关都应负有不可推卸的赔偿责任。这是因为，首先，行政机关与行政相对人之间是行政法律关系，而行政相对人与第三人之间是民事法律关系，二者在有质的不同。其次，行政机关对行政许可应负有法律上的注意义务，行政相对人的行为对第三人造成损害是行政机关的审查行为过度环节的。行政机关由于没有完全尽到其法定应负有的义务而致使行政相对人对第三人造成的损害，理应当由行政机关承担赔偿责任，而不是由行政相对人来承担责任。另外，如果行政相对人对行政许可行为的做出负有责任，其应当与行政机关一起对第三人负有连带责任。如行政相对人采取违法手段促使行政机关做出行政许可。在行政相对人采取欺骗等手段得到行政许可而使第三人利益遭受损害的，行政相对人应负有主要责任或全部责任。法院是否做出撤销违法的行政许可的判决，应从经济分析、社会影响等角度综合考虑。
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（二）、司法审查认定行政许可合法。司法审查认定行政许可合法，并不意味着不会损害第三人的合法权益。对于这种合法的行政许可行为，对与行政许可行为有利害关系的第三人造成的损害，由行政相对人负责赔偿。其理由主要有三点：首先，行政许可是一种授权性行为，由于该行为在客观上设定了新的权利，必然打破了原有的与其相关的法律关系或利益关系的平衡，为取得新的平衡，应根据公平原则，由在新的利益关系中获得利益的一方给予补偿。其次，虽然行政许可是由行政主体做出的，但由于其做出是依据申请人的申请，且该许可亦是由权利人单方获益的，故基于社会公平原则，应由权利人承担补偿责任。如果由行政机关赔偿或补偿势必形成全体纳税人为个别受益人支付利益，这对社会是不公平的。第三，因为打破这种平衡不是由于平等主体侵权而造成，而是一方民事主体基于一定依据，即经审批核准的行政许可而做出的，故行政许可权利人亦不应承担民事侵权赔偿责任，而是基于公平原则承担实际损失的补偿责任

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