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金融机构改革中改进政府的作用
在金融机构改革中改进政府的作用
周小川
女士们、先生们，各位朋友，各位来宾：早上好。非常高兴参加中国改革高层论坛。
本次论坛的主题是“以政府管理体制改革为重点推进体制创新”，题目似有要评论政府做的怎样及应如何做的意思。中国政府一向有深入开展批评与自我批评的传统，注重在深化认识的过程中使改革不断推进。在这个框架下，我主要想讲讲政府作为管理者如何进一步在金融机构微观改革方面发挥作用的问题。
一、政府应进一步明确金融机构改革重组的目的。我们为什么要化费资源来改革和重组金融机构呢？对此，往往存在两种不同的理解。一种认为，金融机构改革的目的是避免风险、危机和不稳定，避免给政府添乱，有人认为既然金融机构风险集中，可把一些金融机构关了，关了就不会再出风险了。另一种认为，金融机构是否强健（Robust）并提供良好的金融服务，关系到国民经济是否能够保持持续、稳定、健康发展，因此，需要通过改革来使多数金融机构强健，使它们既降低风险，又提供优质的金融服务，并以此促进经济。
前一种目的似过窄和较重近期。我们不能仅仅担忧风险，如果金融服务不足，经济必然会受到损害。一个例子是，中国农村某类金融机构发展不健康，关闭后农村金融服务显得不足，有人评论说拖了农业、农村、农民发展的后腿。后一种目的实际是强调金融业配置资源的功能，金融服务不足，储蓄资金作为一种重要要素资源就无法有效配置到经济中去，会造成很大的浪费，对经济中长期增长的效率产生明显的负效用。另外，金融业本身尽管会产生风险，但它又是一种风险吸收机制。事实上，金融部门通常吸收了实体经济部门一部分风险，并为实体经济发现价格。如果功能发挥的好，金融市场会起到吸收、缓冲和化解风险的作用。
如果强调后一种改革目的，就要使金融机构强健，也就意味着，政府对金融机构转轨期间形成的和历史遗留的包袱要认帐、要剥离；政府要建立有利于增强金融服务的财务、会计、拨备和税收等制度，解除金融机构发展和提供良好金融服务所面临的各种束缚；政府放松对金融机构的各种不必要的管制，要支持使其建立正确的激励机制，促使其为改进金融服务、优化资源配置作出努力；政府要推动市场的发育并促成竞争性市场机制，解除对价格的不必要的管制，使市场发挥作用；要促成金融机构和金融市场的提高定价能力，包括货币市场、资本市场上的定价能力，而不是反其道而行之；要积极稳步推进有利于形成市场定价机制的各种工具，包括衍生金融工具；要对会计、评估、评级等中介服务有个明确的战略，使其既能满足当前市场的要求，又能考虑中长期市场发展和培育的需要。
二、政府在强调公司治理改革时应进一步明确公司治理的原则与指引。许多人已认识到，完善公司治理是改革的重中之重，但公司治理的概念和内容有待进一步明晰。
公司治理的基本要求主要体现在《公司法》中，而我国《公司法》尚需进一步完善；同时，仅靠《公司法》也是不够的，公司治理涉及理念、惯例、法律以外的约定、自律组织的约定以及文化。在我国，各部门对于公司治理的说法和要求也不尽一致。我们可以观察到，这些要求中都有若干重大遗漏，对实践中的重大难点也未给出解决的指导。对于OECD公司治理原则（1999年版和2004年修订版）我们没有正式的态度。因此，我们所说的公司治理改革很可能是一个没有定义或定义不清的改革。举几个例子：1）股东利益是公司治理核心内容之一，但我们存在大量侵犯股东利益的例子，且没有明确的解决问题的途径。比如，债转股，转股股东权利没有得到保证，利益也没有保证，甚至处于非债非股的悬空状态。2）OECD公司治理原则中注重stakeholders作用，我们将其翻译为“利益相关者”，有的翻译为“利东”，可以说尚不存在准确的、普遍接受的中文词，更没有关于stakeholders在公司治理中如何发挥作用的原则和指引。3）党组织和董事会、管理层的分工问题，这是有中国特色的。绝大多数情况下，党组织对董事会、管理层起到了支持保障作用，但也有少数实例表明存在不一致的情况，争议如何解决，还需要相应的原则和指引。4）治理与监管的关系问题。中国企业在计划经济体制下和转轨初期由行政主管部门作为“父母官”，它既代表所有者，又是监管者。现在尽管治理和监管大体分开了，但两者混淆交叉的现象依然十分普遍，各种例证不断。这方面也缺乏明确的原则和指引。
公司治理改革是一项人们寄予重大希望的改革，我们当然不能使这项改革由于原则和指引方面的模糊性而最终令众人失望。如何把一个无定义或定义不清的改革改变为一个有定义或定义基本清楚的改革，如何总结各种国际经验、历史经验并结合中国的现实国情明确公司治理的原则和指引，政府应可发挥重要作用。
三、改进AMCs（资产管理公司）的运作和政策。AMCs自1999年成立至今已有数年时间了，最近也发现其中出现了不
少问题，特别是处置价格、以权谋私、利益输送等问题。政府创建AMCs后，仍有许多认识需要深化。首先，应认识到，当且仅当改革的目的是使微观金融机构强健化并提供更好的金融服务时，才有必要把历史遗留下来的、特别是政企不分阶段遗留下来的包袱剥离出来，否则，对政府讲，只是把风险从“左口袋”装到“右口袋”，会引来很多置疑和批评。其次，政府成立AMCs是为了进行专业化处置，但AMCs处置的不是好资产，而是可疑类、损失类资产。处置这种资产时谈论的保值增值和防止国有资产流失，与处置国有优良资产的作法会很不相同，其中涉及数量上和速度上的平衡关系问题，即到底有没有“冰棍效应”的问题。尽管个别资产在长时间持有后价值能够回升，但多数情况下，拖时越长，回收的价值越小，从这个角度讲，“冰棍效应”这个比喻不是没有道理的。但处置快了，也会面临“为何不多收回一些”的质问。第三，在市场化改革的条件下，资产处置必然是市场处置，因此就要培育市场，并把由竞争性市场中得出的公允价格作为合理的处置价格；这要求市场参与主体应当是财务硬约束的，即财务制度完善、产权关系清晰且其内部有正向激励机制；而建立激励机制又需要国家有一个资产处置的回收底线，在底线基础上建立一个多收多得的递增的激励制度。如上述逻辑链条中任何一环出了问题，依靠市场处置不良资产就会出很多问题。
政府可做什么呢？1）应该完善法律法规。尽管我们有一个AMCs条例，但在资产处置方面的立法、司法和执法方面仍有不少掣肘和受束缚之处。这可以通过国际比较看出，中国做的不够好。2）在培育市场方面，如果想要用竞争性市场来决定和评判处置工作的好坏，那么参与主体仅靠四家国有制的AMCs是不够的，需要吸引私人的、外资的处置者进入市场。3）要对四家公司内部进行改革，防止其机关化、官本位，避免在资产处置上软约束等不利于价格形成的因素。4）在市场未发育之时，需要模拟市场去定价，即需要有市场经验的机构进行价格评估。这才能够避免软约束并建立内部激励机制。5）建立内部激励机制。如果激励机制缺失或过于微弱，资产保值增值和最大限度的回收很可能成为一句空话，人们可能会寻求有利自身的激励，可能会出现不少谋取个人利益和经济利益输送等案例。6）处置的程序和工作程序是很重要的，可以约束不合适的作法，使处置必须通过竞争性市场。但如果建设市场基础的力度不够，比如市场参与者软约束，或内部存在反向激励机制，那么，正当程序之下便可有利益输送，程序还很可能成为谋私行为的保护伞。7）中介市场要成长。资产处置高度依赖于中介机构的诚信和服务的质量。政府对此应有个战略性的安排和指导。8）设立AMCs的初衷不仅是专业化处置资产，而是要使商业银行等原剥离主体变得更强健，以能提供良好金融服务。政府需考虑如何处理好AMCs与原剥离主体之间的关系。
如果上述几个方面做得不够好，会在AMCs运作中看到很多不会满意的现象，人们也会有很多非议。
中国国务院领导对AMCs的问题很重视。温总理说，“AMCs处置不良资产已经5年了，需要认真总结经验教训，研究解决长期存在的问题”。在加强AMCs内部管理和外部监管的同时，政府也还有许多事情可以做得更好。在未来相当长一段时期内，中国经济需要一个功效良好的资产市场。
（本文是周小川行长在2005年7月13日“中国改革高层论坛”上的讲话。）
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