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中国农民组织建设国际研讨会观点摘要
中国农民组织建设国际研讨会观点摘要
2004年12月4-5日，中国（海南）改革发展研究院（简称中改院）在海口举办第52次中国改革国际论坛——“中国农民组织建设国际论坛”，来自中央部委和地方政府的官员、国内外著名大学的专家学者共120余人参加。本次国际论坛就中国农民组织建设、农民维权组织的发展趋势、中国农民组织制度创新等问题进行了热烈而深入的研讨，现将其主要观点综述如下：
一、新生的农民组织有利于建设和谐社会
随着农村改革的深入和经济社会的发展，我国农村自发出现了多种形式的农民组织，它们的种类越来越多、覆盖面会越来越广、规模越来越大、对农村的影响越来越深。对此，与会代表多持肯定态度。
迟福林（中改院执行院长、博导）认为，新时期解决“三农”问题同农民组织建设有着越来越重要和密切的联系。无论是城乡利益关系调整，还是建立和完善农村的治理结构，都对农民组织建设提出了现实而迫切的要求。由于城乡二元体制的约束和现行某些政策规定有不合理之处，农村基础政权经常陷入对上级负责和对农民负责的两难之中。自发的农民组织有助于维护农民土地权益、反映和表达农民的利益诉求、提供政府和市场所不能（或不愿）提供的公共物品和公共服务。
段应碧（国务院西部开发办公室副主任）认为，从总体上看，各种形式的农民组织的出现，有客观的必然性，反映了农村经济社会发展的客观要求，不仅有重要的现实意义，而且有深远的历史意义。农民组织的发展从实践看，有利于推进农业产业化和农村的经济发展，有利于推进农村的基层民主政治建设，有利于扩大公共品的供给，最终有利于建立和谐社会。
德尔曼（丹麦北欧亚洲研究所所长、博士）认为，尽管自发的农民组织在中国的发展还受到政府的控制，农村社会的发展将为农民组织的发展铺平道路，其在将来会发展成为更加独立的公民社会组织。在此发展过程中，这些组织的力量可能会不断强化，超越目前的行政界限发挥更加积极的作用，当然，这种作用的发挥有赖于党和国家从其传统的农村社会活动的监督和控制者的角色中淡化。通过农村社会的发展，公民社会和党-国家也将出现相互强化的结果。
温铁军（中国人民大学农业与农村发展学院院长、中改院学术委员）运用制度经济学理论框架分析了政府进入和退出农业领域的因素，解释了新中国成立以来的农村管理体制变革原因。他认为，政府50年代以公社化方式“进入”农业，是为了完成“国家工业化”的资本原始积累；政府80年代以大包干方式“退出”农业是因为公社得到的支农工业品投入增加导致农业成本上升，这与低价统购共同作用，造成农业的不经济；政府“退出”之后，集体随之“退出”农业。从历史上看我们国家过去的社区自治，实际上只能是乡村通过比较开明的地主富农实现的精英自治。在农村基层，与治理有关的方方面面的事情都可以是由社区精英来做。支持他们做事情的费用的来源是公地、族田等。但是基本上没有政府财政转移支付。
他的结论是：假如我们真的想要农民组织起来自保自助、自我管理，重新实现社区自治，必须要改的不是农民这一头，而是政府这一头。
马和利（联合国开发计划署驻华代表、联合国驻华系统协调人）认为，公民社会的一个主要的特点就是要包括农民组织在内的各种组织在人民和政府之间发挥着一个非常重要的中介作用，它们可以提高穷人、残疾人、妇女，老年人和小孩声音，因为以前他们的声音是不被决策者听到的。在这样的背景下农民组织可以发挥很多作用，农民组织必须要更加地成熟，也需要正确的政策和环境。
只有多样化的组织才能满足农民的不同需要，形成竞争机制，打破组织垄断，形成有序的政治参与机制。
郭志文（[美]中国研究咨询公司博士、美国农业部专家）以自己的家庭为例说明了多样化的农民组织在满足美国农民不同需求的作用。他说，在美国，农民家庭可以同时加入几个不同的合作社，以便在原料购买、产品销售、资金借贷、土地保护、技术革新等环节上接受合作社的帮助和政府的扶持；可以加入不同的宗教组织及政治组织。他认为，中国是一个非常大的国家，不同地区间居民、气候、生活方式、基础设施水平、市场准入水平等因素的差异非常大。从过去50年的经验看，如果整个中国农村只有一种组织形式，那么农民的利益肯定受到损害。
如何根据中国的现实在多样化的农民组织中选择建设的重点，也是与会代表关心的一个问题。段应碧认为，目前农村最需要发展的农民组织有两种类型：一种就是农民联合起来进入市场的那种经济组织，再一个就是村民的自治组织。农民合作经济组织最需要解决的问题是法律地位问题、政府支持和社会服务问题；村民自治组织目前最需要解决的是行政化倾向问题。
王春光（中国社会科学院社会学所研究员）根据台湾的农会组织发展的历史
和现状也得出了类似的结论，认为，大陆农村如果要建立农会的话，首先应是一个经济、教育和社会组织，而不是一个政治组织。
二、村民自治组织关键词：草根性、组合竞选、后选举时代
目前在我国农村分布最广、对农民的切身利益影响最大的组织是现有行政制度安排下的村支部、村委会等类政权组织。如何充分发挥它们在保护和表达农民权益中的作用，是与会代表共同关心的问题。
徐勇（华中师范大学中国农村问题研究中心主任、博导）根据我国中部地区四个农业县的调查，描述与分析了当前我国村级组织的现状及其在村治中的角色转换。他认为，传统的农业生产方式使农民处于“一盘散沙”的无组织状态，由此使他们在现代社会中成为难以自我保护的“弱势群体”。要使农民成为一个有力量的群体，必须将其组织起来。只是这种组织必须是深深植根于农民自身需求和利益之中，并能有效表达和保护农民利益的组织，即具有权源于民并寓于民之中的“草根性”。但是，农村基层组织的“草根性”不是自然而然生长出来的，它仍然需要基层民主政治建设，以制度化的方式保障和维系农村基层组织的“草根性”。地方政府试图通过以“两票制”选举和“两会制”决策为主要内容的基层民主政治建设，虽然最初目的只是为了缓解农村干群关系紧张，但最终势必会增强村级组织的“草根性”，使乡村治理的微观组织基础悄悄地发生根本性变化，并反过来要求地方政府改变自己的治理方式，促使地方治理的民主化、法治化。这种上下互动的方式最终会有利于农民利益和表达和维护。毕竟，在中国，农民的利益的维护和表达仍然主要依靠现有体制的改革和完善，农村基层正式组织仍然是农民表达和维护自身利益的主要组织依托。
辛秋水（安徽省乡村建设研究院院长、研究员）认为，民主既不是目的，也不是手段，是人民群众的一种权利。完善村民委员会的选举方法，可以增加村民自治组织的民主性。相对于海选，“组合竞选制”在选举过程中有着更高的参与度、合理度和抗干预度，效用很好。具体方法就是村民小组首先推选若干村民委员会主任候选人，每个主任候选人都可以自由选择自己的村民委员会成员，在全村范围内共同参与竞选。第一轮选举村民委员会主任，在几个候选人里面，推选出主任。第二轮对当选的村委会主任，所提名的委员，也就是组合的成员进行选举，最终的结果就组成了新一届的村民委员会。
王习明（华中师范大学中国农村问题研究中心博士生）认为，在“组合竞选”村干部时，应统筹考虑村支部和村委会干部的配备，因为我们国家的农村事实上是党政一体化，村支书和村主任事实上是一、二把手的关系，目前推行的“两票制”和“一肩挑”就充分考虑了这一实际；假如不把党支部的领导纳入组合竞选的话，很难使村庄的权力结构保持平衡，照顾不同群体的村民利益。
仝志辉（清华大学NGO研究所博士后）认为，村委会选举是不折不扣的现代选举制度，已经成为农村政治构架中一个十分稳固的制度。随着选举时代的真正到来，村民自治中村级治理的问题开始真正凸现出来。后选举时代的村民自治解决的主要课题是如何改善村级治理。
王春光认为，村委会在农村发展起什么作用，应该扮演什么角色，功能是什么，这个需要我们重新思考；村委会不存在行政化的问题，因为村委会以及整个农村的管理体制还是人民公社遗留下来的，原来就是行政的；“后选举时代”的概念不是很清楚，村级治理问题不仅在后选举时代存在而且在人民公社存在，选举就是为了解决村级治理的问题。
三、对新型合作经济组织寄予厚望
家庭联产承包责任制后，我国农民在经济上面临的最大问题是，经营规模太小，交易成本过高，无法抵御自然灾害和市场风险；建立各种形式的合作经济组织，是解决这个问题的有效途径；政府应该大力支持新型合作经济组织的发展，这已经成为与会代表不容置疑的共识。但对于我国目前出现的新型经济合作经济组织的定义、发展趋势、政府提供帮助的途径等问题上，与会代表提出了不同的看法。
1、新型之“新”存在争论
关于定义，王景新（中改院农村所所长、浙江师大农村研究中心主任）在考察长江三角洲发达地区新出现经济合作组织的发展历程后提出，新型合作经济组织是中国农民在家庭承包经营的基础上，依照加入自愿、退出自由、民主管理、盈余返还的原则组建的，按章程进行共同生产经营活动的经济组织，是当前中国乡村的专业合作社、社区性合作社、专业协会、各类经济联合体、合作社的联合社等组织的总称。黄祖辉（浙江大学农业现代化与农村发展研究中心主任、博导）不赞成把现在的社区性的合作组织、各类经济联合体称为新型合作社。他认为，新型合作社必须从合作社本质上加以界定，新在必须符合国际合作制原则，既必须以农民为基本主体，无论他是所有者还是使用者；必须进出自由，尽管也是相对的；分配按社员的交易量为主；决策依赖一人一票。
2、对区域性的股份合作形式寄予厚望
王景新认为，长三角发达村域股份合作经济组织破土而出，标志着社区性合作经济组织对村级集体经济组织的替代，是现实农村最具革命意义和生命活力的制度安排。合作社的联合社开始发育，并且，它可能突破我国政治体制改革中一贯采用的由下而上逐级推开的模式，在广阔的范围内迅速实现农民合作社之间的联合。新型合作经济发育发展与地区的经济发展水平有较强的相关性，但地区发展水平并不是唯一的决定条件，民间互助合作精神、非政府组织和国际机构的介入、政府推动等因素，都可能促进乡村合作经济组织发育和发展。农户贫穷和富裕两极状态下都较容易产生合作需求；而“三十亩地一头牛”式的自给自足经济条件或小富即安的人群不会有强烈的合作需求。
黄祖辉也认为，中国农民合作社将呈现较大的变革和分化态势，合作层次将有较大提高，将日趋较为紧密的组织形式。在未来一段时间中，即专业协会大多数将演变为比较规范的合作社和具有鲜明的股份化色彩的合作社。中国农民合作社将呈现一定程度的联合趋势，在一定的区域内将出现一些类如合作社联社、产业协会、农会的合作社联合体。
3、对“土地股份合作制”的争论尤其激烈
王瑞璞（中共中央党校原副教育长）强有力的、真正的农村经济组织，是以土地的所有、使用、流转及其权益为基础的。比较好的形式是发展土地股份合作社。它根本区别于原来的集体经济和当前的家庭承包制，既有利于商品经济的发展和农民富裕，又可使农民的经济权益得到保护。
徐旭初（浙江大学农业现代化与农村发展中心副教授）不赞成过于强调农村中社区股份合作制的位置。他认为，社区股份合作制建立的最基本的前提就是处于城市化进程中或具有城市化的预期，中国特别是中西部地区不可能都完全城市化，因此它不能作为中国现在以及未来农村发展的发展方向。迟福林也认为，在农民的土地权益没有可靠保障的情况下，发展土地股份合作社有可能变成对农民土地的剥夺。有会议代表在提问时认为：合作制度的特征是用属于自己的私有财产参加合作。现有农村土地却属于集体所有，如组成“土地股份合作制”则不符合国际合作制原则。
4、经济合作组织的成长之路
达尔顿（阿根廷布宜诺斯艾利斯大学教授）以阿根廷农业实验地区集团协会（AACREA）和免耕农民协会（AAPRESID）为例说明农民合作组织要有效地运作必须符合如下条件：其成员相邻，具有类似的农业经营和共同关心的问题，能经常地交换信息和想法；通过为成员提供规划和决策方面的教育和培训、出版并散发信息，提高农民的商业效率，促进成员的技术和管理进步，实现生产者、技术人员以及农村社区的整体全面提高。高启杰（中国农业大学发展学院推广与创新研究中心主任）认为，要提高农民合作经济组织的凝聚力，必须涉足技术创新领域，改进管理制度，不断扩大规模。同时，政府应该提供完善的市场环境、良好的政策法律环境和必要的技术与资金支持。郭晓鸣（四川省社会科学院农经所所长）认为，要发展合作经济组织，可以通过各种配套措施来规范或者引导地方政府积极支持。这些配套措施可能包括：农村信贷政策，农产品税收鼓励政策，政府涉农项目经费的申报和使用规则，对地方保护主义和部门垄断的制约，以及地方政府的政绩考核标准和人事安排制度等等。
四、农民维权组织是表达和维护农民利益的有效组织渠道
各种形式的农民维权组织已经出现，这是个涉及政治领域的学术课题，是本次研讨会的一个争论焦点。
于建嵘（中国社会科学院农村发展研究所教授）既有对衡阳的农民组织的深入分析，又有对全国13个省（市）26个县市的农民重要的群体性抗争事件访谈，指出了农民维权组织的发展趋势：湖南省衡阳县维权组织从以村为单位的“代表队伍”经过全县性的网络联盟，发展到了筹建农会，其组织化程度越来越高。而且自从农民组织起来以后，再没有发生大规模的冲突事件。农民维权组织的建立，意味着农民的抗争会更加理性，有利于社会的稳定。他们是农民与政府之间的中间力量，可以有效地阻止农民维权抗争活动以非理性的方式表现出来，有助于农民接受现代法制观念，逐步成为具有权利意识与法律意识的现代公民。县乡政府开始把农民维权代表作为协商对话的对象。
农民维权组织进行的理性维权活动，影响到了中央的农村和农业政策，正在影响改变基层政府的施政行为。但是存在的主要问题是，这些组织没有得到政府民政部门在程序上的认可，没有取得“正式组织”资格，甚至被称为“非法”组织；它们内部虽有一定的分工但缺乏系统性和支配性，成员之间没有建立明确的权利和义务关系；由于地方政府部门对此持观望态度，没有担负起管理责任，不能对农民进行必要的法律和组织管理的培训，这就容易使少数本来文化素质较低的农民减负上访代表，由于缺乏必要的法律意识，导致其行为目标和方式都产生一定的盲目性。特别引人注目的是，某些具有激进主义主张者，就正在利用目前农民减负上访组织不能纳入到正常体制管理这一空挡，进行一些非正常的活动（如宗教性的），企图将农民“以法抗争”引向“非法抗争”的方向。
党国英（中国社会科学院农村发展研究所宏观室主任）运用经济学原理论证了农民组织与社会稳定的关系，得出了与于建嵘类似的结论。他将组织区分为两种：一种是从上到下构建的控制型组织，这样的组织可能过滤掉重要的信息，实际情况在向上传导的过程中容易失真，最终不利于矛盾的解决。另一种是从下到上的民主组织。组织成本提高以后，信息成本容易降低，信息传导不容易失真。“信息越充分，冲突让步可能越大”。
在如何看待农民组织中的领袖的作用问题上，他通过阿拉法特由“激进”的领袖向获得诺贝尔和平奖的“温和”的立场的转变说明，“激进”还是“温和”与组织化程度的高低有关。因为任何组织都有领袖，组织化程度低的组织的领袖，其领袖地位必须靠激进的立场保持，组织化程度高的组织的领袖，有更多的控制组织的手段，反倒容易和别人妥协。
王超英（全国人大农业与农村委员会法案室主任）认为，于建嵘博士等人的研究很有意义。农民维权与党和政府重视“三农”、建立和谐社会的努力根本上是一致的。维权的目的应该是在于通过反映农民的意见，落实国家的三农政策方针和措施，改进各级政府和党委工作，而不是其他的目的。农民维权并一定要我们现存的村民自治和人大制度安排，另建一个像于建嵘说的维权组织。
段应碧认为农民组织的出现是一个客观事实，应该研究它、关注它，以便使之能够正确地引导，健康地发展。他对于建嵘等人的研究给予了充分的肯定，同时提出以下课题希望专家们认真研究：一、现在零零星星出现的维权组织，有的章程写得非常漂亮，第一条就是拥护共产党的领导，其行为基本上也是在法律框架之内。如果全国六十多万个村，有一半的村建立了这个组织还会这么理性吗？现在村这一级，十几人，二十几人，或者一百人的组织，还是可以控制的。假定说从上到下建立起一个组织体系，那情况又会怎么样？二、有组织的对话，可能确实可行，效率可能更高一点。现在农村的矛盾，农民反映的问题有一些是能够在基层解决的。但是也有一些是国家体制问题，很难在基层解决。比如，发生农民因负担问题上访的群体性事件，单靠县、乡两级政府就解决不了，要靠国家进行税费改革才能把这个问题解决。所以，对这种组织的发展要持慎重态度、要关注和研究。
五、农民组织建设的关键在于政府转型与制度创新
任何组织都是需要成本支撑，由于农业剩余有限，所以发展农民组织必须有政府的支持，这是与会代表的普遍看法。
温铁军希望政府将涉农领域（比如金融、保险、水利、供销、批发、农机等等）放开，让农民的合作组织能够免税地进入这些原来尚能产生利润的领域，通过农民合作起来的规模经营生成规模收益，可以支撑农民合作组织的健康发展。
段应碧认为，阻碍合作经济组织的发展和村民自治组织的完善的因素主要在外部，特别是体制性的障碍。直到现在，农民合作经济组织都没有法律地位，不能独立地从事很多活动，没有任何的扶持政策和措施。要促进合作经济组织的发展，当务之急就是立法。立法的最大难点就是“定义”，如果定义界定得太宽泛，就涉及政府的税收优惠政策和财政扶持政策能否有支撑的能力问题；界定太严也不行，不能把大部分合作组织排斥在外面。
村民自治组织目前面临的问题是必须减少行政化倾向，让它更多地代表农民利益，管理农村村民事务，但目前进展较慢。表面上的阻力是我们基层特别是县、乡两级的很多同志，不愿意让它往这个方向走。但是，这种情况不能埋怨乡镇干部，他有他的难处。如果每个村都自治，那么县、市、省布置给乡的那么多任务怎么办？面对两三万人口的乡，假如你是乡党委书记，你怎么办？所以说不是乡镇的同志舍不得放权，乡镇的同志有难度。在上面体制没有变化之前，在政府职能没有转换之前，你要完全实现村民自治，难。我们必须认识到这一点，但并不等于说不坚持这个方向，我们要往这个方向走，但是只能逐步地推进。完善村民自治可能会产生倒逼机制，逼迫乡政府抵制上级政府有可能损害农民利益的行政任务。
迟福林认为，从我国的实际情况看，在农民组织建设的过程中，政府既不能简单地退出，也不能采取传统方法，强化对农民组织的行政领导和行政控制，而是要在政府自身转型的过程中，积极地支持、规范、引导农民组织的发展。只有观念、体制转型，政府才能积极、主动地支持农民组织建设，形成与农民组织平等对话的协商关系和合作伙伴关系。
郭志文认为，中国农村问题的实质不是农民的问题，而是政策方面的问题。中国改革开放25年，农村的经济基础发生了根本的变化，但在农村的政治行政管理体制没有实质变化。中国政府的任务应该是，通过法律改革、金融和银行改革、信息改革、选举和治理改革，创造一个让农民和公司能够自由组建满足其要求的组织的自由、健康的环境。政府在发展农民组织方面不仅要提供财政和技术支持，而且还培训农民组织的各方面人才。
德尔曼认为，要壮大农民组织，农民和政府双方都必须改变态度和文化，需要政府的政策调整以后保持连贯性，使得农民能够及时作出调整。还需要一致、一贯、透明的法律，政府也必须在咨询、培训，建议方面帮助农民组织，培训政府官员，使他们更好地同农民组织打交道。
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