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在全国农业政策法规工作会议上的讲话
在全国农业政策法规工作会议上的讲话
这次会议的主要任务是，深入贯彻落实党的十八届三中全会、中央农村工作会议、全国农业工作会议，以及刚刚闭幕的全国"两会"精神，分析当前农业政策法规工作面临的形势，总结去年工作，部署今年任务。
2013年，面对复杂局面和严峻挑战，农业政策法规系统紧紧围绕"两个千方百计、两个努力确保、两个持续提高"的目标任务，贯彻落实强农惠农富农政策，推动出台了一批含金量较高的政策措施；加强农业农村重大问题分析，研究提出了一系列有价值的政策建议；推动深化农村改革，探索形成了不少新经验新做法；强化农业立法和综合执法工作，有效维护了农民权益。过去一年的农业政策法规工作卓有成效，为实现粮食产量"十连增"、农民增收"十连快"做出了重要贡献。
2014年是贯彻落实十八届三中全会精神、全面深化农村改革的起步之年，各级农业政策法规机构肩负的任务将更重更艰巨。今年农业政策法规工作的总体要求是：全面贯彻落实三中全会决定和中央1号文件部署安排，以抓改革、转作风、促发展为主线，明确方向、突出重点、强化能力，以强烈的忧患意识、责任意识和勇于担当的精神，着力推动农村发展体制机制创新，健全完善强农惠农富农政策体系，不断加强农业法治建设，为加快发展现代农业、带动农民就业增收、繁荣农村经济提供有力支撑。下面，我讲三点意见。
一、关于深化农村改革工作
（一）深刻认识深化农村改革的紧迫性和重要性
36年的农村改革成就辉煌，但农村改革创新永无止境。巩固农业农村发展好形势，依然要向改革创新要红利。过去十年，我国国民经济持续发展，人均GDP由1200美元跃升到超过6000美元；农业生产力水平大幅提高，粮食产量由4亿吨跃升到超过6亿吨。总体上看，我国已经跨入"中上等收入国家"的发展门槛，进入工农城乡关系调整的关键时期，面临许多积累的矛盾和新出现的问题，不深化改革就难以持续发展。从经济社会全局来看，破除城乡二元结构，跨越中等收入陷阱，迫切需要深化农村改革；补齐农业短板，实现四化同步发展，迫切需要深化农村改革；落实十八届三中全会决策部署，全面深化各项改革，基础支撑也在农村改革。从农业农村自身来看，在小规模农户兼业经营的基础上发展现代农业，在保障国家粮食安全的同时促进农民持续增收，在农村人口大规模流动的背景下确保农业后继有人，出路也只能靠深化农村改革。因此，要充分认识深化农村改革的紧迫性和重要性，不断增强我们推进改革的主动性和自觉性。
（二）准确理解深化农村改革的时代特征
与过去相比，新一轮农村改革具有鲜明的时代特征。从改革的背景和目的来看，过去的农村改革，背景是计划经济体制尚未破除、城乡居民温饱问题尚未解决，改革的目的是为了发展农业生产力、解决农产品总量供给问题。新一轮的农村改革，背景是我国经济与全球经济日益交融、工业化城镇化深入发展但工农城乡关系长期失衡，改革的目标不仅是提高农业综合生产能力和国际竞争力，更是要消除城乡发展不平衡不协调的突出矛盾，让农民平等参与现代化进程、共享现代化成果。从改革的路径和范围来看，过去的农村改革，一个基本特点是重点突破、渐进展开，从建立家庭承包经营制度入手，逐步推向调整农村生产关系和上层建筑，改革的范围主要在农业农村内部。新一轮农村改革是多路并进，更加强调全面系统、联动集成，既要完善农村生产关系和上层建筑，更要健全城乡发展一体化体制机制，着力构建新型工农城乡关系，改革的范围更宽广、内容更丰富。从改革的艰巨性和复杂性来看，过去的农村改革是在物质短缺情况下进行的增量改革，主要做加法，各方利益冲突不大，容易形成共识。新一轮农村改革已经进入深水区，必然要触动利益关系，有时要做减法，碰到的都是难啃的"硬骨头",都是短兵相接的"攻坚战".如果给农业农村农民的多了，其他地方就相应少了，来自方方面面的阻力会很大。由农村改革的时代特征所决定，推进新一轮改革，思想必须更加解放，视角必须更加宽广，谋划必须更加系统，工作必须更加细致。
（三）牢牢抓住深化农村改革的重点任务
党的十八届三中全会决定和今年中央1号文件部署的农村改革任务很多。春节期间，中央下发了三中全会决定重大改革任务分工方案，其中明确由农业部牵头推进的任务有8项、参加落实的任务有40项。从农业政策法规工作出发，以下四个领域的改革需要重点关注和着力推动。
一是农村土地制度改革。土地制度改革事关农村基本经济制度，事关经济社会全局。这次土地制度改革涉及农村承包土地、经营性建设用地和宅基地等各种土地类型，涵盖土地权能、土地征用、土地增值收益分配等各个关键环节，在理论和实践上都是重大创新。但土地制度改革非常复杂。在认识层面，目前各界对土地制度改革的理解还不够全面，对一些重大问题的看法还不一致；在操作层面，将改革方向转化为可以全面推开的政策措施还需要一个试验探索的过程，特别是如何与现行的法律法规有效衔接更是一个绕不开的问题。在这些方面，农业政策法规系统要主动作为。
二是创新农业经营体系。这是解决"谁来种地"、"地怎么种"问题的有效途径，是适应农业生产力发展调整农业生产关系的必然要求。在这方面，各地有许多实践探索，但要真正做好并不容易；中央出台了许多颇具含金量的支持政策，但要真正落地还需要做大量工作；特别是对一些重要问题，如不同经营主体和经营方式的差异化政策需求、构建新型农业经营体系的途径方法、引导和规范工商资本进入农业等，也还需要深入研究。农业政策法规系统要在政策指导、政策谋划和政策转化上多想办法、多出实招。
三是农村产权制度改革。赋予农民更多财产权利，是坚持和完善农村基本经营制度的重要体现，也是实现城乡一体化发展的必要条件。总体上看，这项改革还处在起步阶段，涉及到的法律和政策问题非常敏感。当前要特别注意总结提炼农村土地承包经营权确权登记颁证试点经验，探索集体经济组织成员资格界定、集体产权公开公正规范流转交易的有效办法和集体经济的有效实现形式。
四是推进城乡发展一体化。加快形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系，实现工业与农业、城市与农村协调发展，是党的十八大提出的明确要求，也是这一轮深化农村改革的基本方向。长期以来，农业政策法规系统在这个领域做了大量工作，下一步还要着力强化。要继续在推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置、推动建立城乡平等的劳动力就业制度、推进农业转移人口市民化等方面，推动相关改革工作；在加大主产区利益补偿力度、多元化筹集农村建设资金、维护农业转移人口在农村的合法权益、引导农民工返乡创业等方面，提出深化改革的政策建议。
（四）正确把握深化农村改革的方法原则
谋划和推进农村改革，必须以正确的方法论为指导，重点把握好三个方面。一是把握基本方向。始终坚持中国特色社会主义制度，始终坚持走中国特色新型农业现代化道路，始终坚持改革的市场取向，充分发挥市场在配置资源中的决定性作用和更好发挥政府作用。二是守住政策底线。坚持农村土地集体所有制不动摇，坚持以家庭经营为基础、统分结合的双层经营体制不动摇，坚持保障农民物质利益、尊重农民民主权利不动摇。三是坚持因地制宜。各地情况千差万别，推进改革不能齐步走、一刀切，既需要做好顶层设计，避免出现方向偏差，也需要摸着石头过河，给基层留下探索的空间，从中寻找正确的改革道路。
（五）切实履行农业政法系统在深化农村改革中的工作职责
在推进深化农村改革过程中，农业政策法规系统要找准定位，发挥优势，践行职责。一是深入调查研究。要结合实际，对重大改革问题深入开展调研，提出意见建议；对目前尚未涉及但具有方向性的改革内容要超前研究，丰富政策储备；对基层改革创新经验要及时总结提炼，为推动面上改革提供参考。二是加强协调推动。农村改革内容广泛，涉及部门很多，有些工作需要我们参与配合，有些需要我们牵头协调，不管扮演的是什么角色，都要摆正位置，放下架子，淡化面子，主动争取支持，积极予以协助，整合各方力量、各种资源推动工作。三是搞好试点试验。中央关于全面深化农村改革的重大部署，很多都需要通过试点试验来推进，这方面工作可以充分利用农村改革试验区这个平台。今年中央1号文件对农村改革试验区工作提出了新要求，国务院领导也非常重视。农村改革试验区日常管理工作主要由部政法司承担，有的省份这一职能放在政法处。要抓紧做好第二批试验区和试验项目启动工作，把这块"试验田"管好用好。
二、关于完善强农惠农富农政策体系工作
政策是农业农村发展的重要保障。近些年，中央把握"三农"发展规律、创新"三农"发展理念，出台了一系列强农惠农富农政策，有力地促进了农业农村发展和农民增收。特别是党的十八大以来，中央根据形势发展和变化，提出了一系列"三农"发展的新思想、新论断，为丰富和完善强农惠农富农政策体系指明了方向、提供了遵循。
要看到，当前我国农业农村经济发展进入了新阶段，发展水平、发展目标、发展要求、发展环境正在发生深刻变化，迫切需要进一步完善强农惠农富农政策体系。
一是实现农业持续增长的难度越来越大。去年粮食产量超过6亿吨，其他主要农产品生产也稳定发展，各方面资源要素已经绷得很紧，而随着人口增加和工业化城镇化发展，农产品需求快速刚性增长将是长期趋势，确保主要农产品供给的难度越来越大。提高农业综合生产能力究竟有多大潜力，途径和方式是什么，需要深入研究。
二是完成农业发展的多重目标越来越难。由于特殊国情，农业既要保粮食也要保菜篮子产品，既要保供给又要促增收，既要立足国内又要积极走出去，难度越来越大。如何利用有限资源实现多目标，各目标之间怎么权衡，特别是如何构建国家粮食安全新战略，确保谷物基本自给、口粮绝对安全，需要统筹考虑。
三是保护农业资源环境和确保农产品质量安全的要求越来越高。近年来，农业资源环境约束日益加剧，数量减少与质量恶化问题并存，农村人居环境与群众期待有较大差距，农村过疏化、空心化问题日益突显，农产品质量和食品安全问题更是饱受诟病。解决新阶段这些突显的问题，必须要有新思路新举措。
四是宏观经济对中国农业的影响越来越深。随着经济市场化程度不断加深，农业农村与国内外经济形势的联系日益紧密，受到的影响更加直接。当前，世界经济复苏进程缓慢，主要发达国家和地区采取了一系列结构调整措施及宏观调控政策。我国经济增速稳中趋降，出口导向的劳动密集型制造业到了转型升级的关键期。这些因素会在多个领域、多个方面对农业农村发展产生深远影响甚至直接冲击。宏观经济的深刻变化，要求研究制定政策要比以往站得更高、看得更远。
还要看到，一方面，一些实行多年的补贴政策效应正在递减，一些收储政策也快碰到"天花板"难以为继；另一方面，一些重要农产品生产关键环节的扶持政策长期缺失，甘蔗和棉花机械化收获、蔬菜种子培育、牛羊肉生产等扶持力度不够，农业保险政策还不适应现代农业和规模经营发展的需要，促进农业可持续发展长效机制尚未建立。凡此种种，对政策进行调整完善的必要性日益突显。
今年，按照中央1号文件的要求，推动完善政策要聚焦在三个方面：
一是农产品价格支持政策。推动最低收购价政策、临时收储政策的落实与完善。对目标价格补贴和目标价格保险试点进行跟踪研究，提出建立和完善目标价格制度的政策建议。加强对鲜活农产品价格形成和稳定机制的研究。探索主要品种战略平衡测算和集中资源保重点的办法，谋划合理利用两种资源两个市场的战略布局，拓展完善农产品价格形成机制的思路。
二是农业补贴政策。按照稳定存量、增加总量、完善办法、逐步调整的总体要求，推动新增补贴向粮食等重要农产品、新型农业经营主体、主产区倾斜。针对区域性重点产业或主导产业，研究提出补贴政策。研究发展生态友好型农业、开展农业资源修养生息试点、加强农业资源保护建设的补贴政策。
三是农村金融保险政策。针对不同经营主体金融需求的特点，推动农村金融组织、服务和产品创新。深入开展农村土地承包经营权抵押担保、农民合作社开展信用合作问题研究，提出防范金融风险的政策建议。推动发展政策性农业保险，重点在扩大农业保险覆盖品种和区域范围、建立财政支持的大灾风险分散机制等方面研究提出建议。
推动政策完善，要把握好四条原则：一是要强化而不是削弱对农业的扶持。谋划农业政策要始终立足于强化农业基础和维护农民权益，不断加强对农业的支持和保护。要善于谋划大政策大项目，能够真正解决问题；要善于创新工作方式方法，争取各方面对农业的政策支持。政策方向要保持稳定，经得起历史的检验。二是财政政策、货币政策、产业政策相互配套。在研究政策、提出建议时，思路要开阔，注重发挥不同经济政策对产业发展的调控引导作用，注重政策之间的衔接配套形成合力，注重发挥试点试验在突破部门和政策限制方面的作用。三是普惠政策与特惠政策结合，并重点向新型经营主体倾斜。要结合实际，处理好政策统一性与灵活性的关系，加强政策针对性，加大对重点产业、重点地区、重点群体的支持。四是发挥市场决定性作用和更好发挥政府作用。政策的执行主体、作用对象和实施范围要界定清楚，灵活运用看得见的手和看不见的手，市场能办的交给市场，社会能办的交给社会，农民会办的交给农民，在市场失灵时政府要承担起相应责任。
三、关于加强农业法治建设工作
随着我国经济社会结构的快速变迁，人民群众的公平意识、民主意识、权利意识、法治意识不断增强，迫切需要发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用。为此，党的十八大做出了"全面推进依法治国"的重大决策，十八届三中全会做出了"推进法治中国建设"的战略部署，对加强农业法治建设提出了新的更高要求。我们要认真学习贯彻中央的决策部署，将农业法治建设摆在更突出的位置，为农业农村经济发展提供更有力的法治保障。
加强农业法治建设，首先需要解决工作重心和着力点的问题。如果说前一阶段这个重心和着力点是立法工作的话，那么今后我们应当更加重视执法工作。这不仅是推进农业依法行政的迫切需要，也是加快转变农业部门职能的重要抓手。十八届三中全会决定指出，经济体制改革的核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用。最近一段时期，国务院为解决政府干预过多问题，一方面，分批取消和下放了416项行政审批事项，仅农业部就取消和下放了22项；另一方面，改革工商登记制度，降低准入门槛，实行先照后证，便利各类主体投资创业。但在这些简政放权措施的背后是政府责任重心的转移，在事前"宽进"的同时要狠抓事中事后的"严管"."严管"靠什么？就是靠高素质的执法队伍和规范的执法活动。抓好农业执法，也是涉农市场主体的普遍期盼。在《种子法》修订调研中，不少企业就讲，只要政府能把侵权假冒问题解决了，给大家创造公平竞争的市场环境，我们可以不要国家扶持补贴。这一呼声值得我们深思和警醒。要充分认识农业执法的重要性，切实树立"不抓执法就是失职、抓不好执法就是不称职"的理念，以更大的决心、更坚决的态度、更有力的措施加强农业执法工作，尽快解决农业立法和农业执法"一条腿长一条腿短"的问题。
当前，加强农业执法要重点抓好两方面工作：
一是巩固和扩大农业综合执法成果。十八届三中全会将"深化行政执法体制改革"确定为法治中国建设的两大支柱之一，要求整合行政执法主体，推进综合执法，着力解决权责交叉、多头执法问题，建立权责统一、权威高效的行政执法体制。这充分说明我们开展的农业综合执法与中央要求完全一致，符合全面深化改革、建设法治中国的方向，必须坚定不移地推进下去，绝不能走"回头路".同时，也要看到，当前农业执法体制改革尚未完全到位，农业综合执法的优势和作用尚未充分发挥。"逆水行舟用力撑，一篙松劲退千寻".我们决不能安于现状，一方面要继续深化农业执法体制改革，凡尚未开展综合执法的地方和部门，都要抓紧推动，尽快成立综合执法机构，切实解决多头执法问题；另一方面，要大力推进规范化建设，优化运行机制，提升队伍素质，真正实现"并指为拳",发挥出综合执法的威力，打出品牌和形象。
二是加大农业执法力度。今年，各地农业部门要对照法律法规和规章的规定，全面梳理本部门的行政执法职责，并对执行情况进行认真清理和总结，找出薄弱环节，切实采取有针对性的改进措施，使执法效果在短时间内有明显提升。要在全面履责的前提下，围绕社会反映强烈、问题突出的领域、区域和环节开展工作。当前，要切实加强农资市场监管，为保障国家粮食安全和主要农产品有效供给、维护农民权益提供有力支撑；要强化农产品质量安全执法，用最严谨的标准、最严格的监管、最严厉的处罚、最严肃的问责，确保广大人民群众"舌尖上的安全".要切实改变"平时不执法、出事大检查"的运动式执法模式，坚持将集中整治和日常监管有机结合起来，强化日常监督检查，实现执法的制度化、常态化。要强化农业执法与刑事司法衔接，完善案件移送和大要案联合查办工作机制，保持对违法犯罪行为的"零容忍"态势，一定要让违法犯罪分子承担付不起的代价。
加强农业执法不意味着我们就可以放松立法工作。农业领域还存在立法空白，一些早期制定的法律法规也需要根据形势发展及时修改，今后一段时期农业立法任务还很重。这对农业立法工作提出了更高要求。要改变以前那种"先改革、后立法"的模式，紧密跟踪农业农村领域改革进程，超前研究、超前谋划、超前推动，积极配合立法机关做好有关法律法规的立改废工作，一时看不准的可以授权试点，一时写不细的可以做出原则性规定，但一定要保证相关改革有法可依、有序进行。2014年，要重点做好《农药管理条例》上会前准备工作，争取年内出台，推动《乳品质量安全监督管理条例》《生猪屠宰管理条例》《农作物病虫害防治条例》《渔港管理条例》加快制修订。要围绕贯彻十八届三中全会精神，针对深化农村土地制度改革、完善农村集体产权制度、构建新型农业经营体系、建立农业生态环境保护制度等重大问题开展立法研究，为制修订法律法规做好储备。各地也要做好本地的农业立法工作。地方立法不一定贪多，搞上下一般齐，如果国家立法已经够明确具体了，就不一定非要再搞"对口"立法。要将工作重心放到反映本地特点、回应农民需求、体现改革创新的立法项目上来，使地方立法能够真正解决各地实际问题，为国家立法积累做法经验。
这里，我还想强调一下预防和化解涉农行政争议问题。近年来，涉农行政争议逐年增多，且涉及面广、敏感度高、群体性强，2013年仅部里就受理行政复议案件31件，是上一年的3倍多。从受理复议案件的情况看，农业部门的行政行为总体上比较规范，但也存在不少问题。比如，有的对申请人提出的行政许可申请，在法定期限内不作任何回应，明显不作为；有的作出政府信息不予公开答复时，不向申请人说明理由，或理由缺乏法律依据；有的开展产品质量抽检不依法告知当事人检测结果，剥夺其复检权，程序明显违法；有的行政处罚决定存在事实不清、证据不足或适用法律不准确的问题等等。这些问题虽然是从复议案件中暴露出来的，但在不少农业部门中确实存在。究其原因，既有人民群众权利意识、监督意识不断增强的客观原因，也与一些地方和机构依法行政水平不高、一些工作人员甚至领导干部平时不学法、遇事不找法、工作不依法、化解矛盾不靠法有很大关系。对此，我们一定要高度重视。要加强依法行政教育，切实提高农业部门工作人员特别是领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力，从源头上预防和减少行政争议。要重视和充分发挥法制机构作用，支持、督促其履行法制审查、监督职责；加强法制队伍建设和人才培养，为法制机构依法履职提供制度和条件保障。此外，要强化行政问责，对因工作失职渎职造成严重后果和恶劣影响的，要严肃追究责任。
同志们，十八大以来，中央狠抓作风建设，出台了一系列深得民心的规定。总体上看，农业政策法规系统作风是过硬的。但作风建设只有起点，没有终点。对基层同志来讲，目前，各地正在开展第二批党的群众路线教育实践活动，农业政策法规系统的干部直接面对群众，要虚心向群众学习、诚心接受群众监督，办好顺民意、解民忧、惠民生的实事。特别要高度重视农业执法队伍和作风建设，要以农业综合执法示范窗口创建为抓手，不断加强规范执法、文明执法，提升执法和服务水平，解决群众反映的突出问题，纠正损害农民利益的行为，进一步树立和巩固农业综合执法队伍的良好形象。对部、省同志而言，要在深入基层、深入实际上下功夫，在思考问题、研究问题上动脑筋。现在，农业政策法规工作的任务越来越多，面对的新情况新问题层出不穷。如果不沉下去探明究竟，还是习惯于用老套路来应对，结果很可能事倍功半甚至事与愿违。特别是近几年从事农业政策法规工作的同志，更要多挤时间到一线去，多挤一点时间学习农村政策和农业法律法规，掌握履行岗位职责必备的知识，尽早成为行家里手。再就是搞政策和搞法律的同志要相互学习、取长补短，懂政策的可能不懂法、懂法的可能不了解政策，这种情况在很多地方还比较普遍。政策和法规密不可分，研究政策必须知道法律界限，制定法律也应当清楚政策方向。要加强二者的沟通配合，在制定政策法规时加强交流、相互支持，努力形成工作合力。
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