深圳“梳理行动”：急速城市化的中国标本
XX村的故事 “来深圳12年了，湖南家里的房子都抵押给信用社了，本想在这里赚钱，现在全赔进去了，回家？全家人都在这里，回哪里去？贷款怎么还？”秦坐在小凳子上，仰着脸，似乎是在喃喃自语。 这是两间简陋的小房子，由砖墙和油毡屋顶构成，其中一间小屋仅容下一张木床，一个破旧的15英寸黑白电视机，另一间屋放着一个小煤炉和厨房用具。这两间小房子和另外大约占地150平米的养鸽棚连在一起，鸽棚高而空阔，由铁皮和钢筋支成，下面分几排摆着80多个养鸽用的铁丝笼子。这些是秦，一个30多岁来自湖南益阳的汉子全部的家当。 和秦家格局基本一样的屋棚杂乱无章地遍布于小山沟的底部以及两侧的山坡上，绵延至少有一公里多长，横跨了深圳市宝安区石岩和西乡两个镇。秦则对记者说，归石岩这边管的大约有460多户，而西乡那边少一些，最多100多户，差不多共有3000多人。他们大都是养鸽户、养猪户、养鸡户，以及饲料供应商、日用品小商店、理发店或者修车铺。XX村有一个菜市场，有一个为这些外来农民而开设的小学。 XX村是深圳市从今年2月起发动的城市管理“梳理行动”要拆除的许多个违建村落之一，距深圳市宝安区石岩镇大约有三四公里。在深圳关内的一些旧工地或待建空地，以及关外的山沟或荔枝林里，仅超过1000人规模的外来人非法村落，至少有50多个。在两个多月前的5月19日，宝安区和石岩镇的相关部门执法人员来到XX准备拆村时，遭遇到了阻力，一部分“村民”着手往深圳附近的惠东县等地搬迁。 XX养鸽村是为数不多的与政府相持到7月底的违建村落之一，但它最终也没有躲得过铁梳。8月2日，这个非法村落最终从地球上消失了。 一场城市管理风暴 截止到7月29日，据深圳市城管局的资料说，仅用了四个多月时间，这次大规模的梳理行动已拆除了违法乱搭建3545万平米。 2003年深圳市房地产销售面积约800多万平米，即便按容积率为1计算，已拆除掉的非法建筑总占地面积也达35平方公里，大约相当于一座内地的中等城市。 至少在这4个多月时间里，“梳理行动”差不多成了深圳市、区、镇、村各级管理部门的一项中心工作，大量的干部投入到这场暴风骤雨般的清拆运动中来。据说有“老深圳”惊叹，论及对基层组织发动的程度，在深圳的历史上只有1950年代的土改可以相提并论。 某种程度上说，“梳理行动”是深圳市长李鸿忠发起的一场城市管理风暴。 2003年5月，原任广东省常务副省长的李鸿忠走马上任深圳市（代）市长，作风硬朗果敢的李氏给深圳政府的执政风格带来了清新气象。据说李鸿忠的执政理念是“政府应当是在依法行政框架下、有权威、负责任、可问责的政府”，短短的一年时间里，深圳市政府在三个方向重拳出击，一是政府行政体制改革，在打造服务型政府的前提下，对政府机构的设置进行了新的调整；一是在产业结构调整方面，提出了颇有争议的工业“适度重型化”战略；一是在城市管理方面，启动了“净畅宁工程”并发动了梳理行动。 事实上，“梳理行动”可能是深圳市政府迫不得已的选择。有学者指出，在李市长发动梳理行动之前，深圳市政府至少在五个方面承受着巨大的社会压力。 其一是城市管理的压力。3545万平米违建的存在就可以看出深圳在城建管理方面已经相当紧张，即如深圳市城管局副局长秦永安对本报所言，“如果再不清理，深圳要被乱搭建淹没。”其二是急剧膨胀的人口压力。虽然深圳市统计局公布的2003年底深圳人口总量为557万人，但是深圳的实际人口规模可能已达1000万－1200万人。迅速膨胀的人口给深圳的基础设施和公共服务都带来的沉重的压力。其三是经过20年开发，深圳接近于无地可用的边缘。其四是社会治安的压力。从政府公布的数字表明，2003年全市“两抢”案件立案38555宗，仅破获8490宗。其五是环境污染的压力，主要表现为河流污染。 坊间猜测，深圳市政府有意通过拆除违法建筑，“一举多得”，达到让逾百万“不适宜于在深圳居住人口”自动迁移的目的。 我们无法证实李鸿忠在发动梳理行动时所指的就是这部分人口，据深圳市政府的说法，梳理行动的缘起就是要加强城市管理。 对于乱搭建的规模到底有多大，深圳有关部门尽管进行过抽样调查和测算，但显然并非十分清楚。在3月17日梳理行动开始之前，有关部门估计深圳违法乱搭建约有1000万平米，到4月1日深圳市城管办主任吴子俊接受媒体采访时，这个数字已被修订为1344.3万平米。5月10日当地媒体报道“共拆除各类乱搭建和违法建筑1300多万平方米，占最新调查实际乱搭建和违法建筑2000万平方米的64.8％”。到7月9日通报说已累计拆除3218.3万平米，尚余232.6万平米，看来当时总量的数字已修订为3550万平米左右。 这是一场越打发现“对手”越多的战役。 迁移一座百万人口的中等城市？ 2004年6月初，一篇网络文章《铜像照耀下的深圳》引起了深圳市政府的高度关注，据说深圳市政府副秘书长以上的领导人全都认真地看过这篇文章。 如果说该网文仅是一些情绪化的攻击的话，那么国内一些学者对梳理行动的质疑与批评似乎引起了更广泛的关注。有北京学者曾质疑深圳市政府驱赶数以百万计的进城农民，有悖于中央新政对弱势群体的关怀精神。 也许是地方政府有关部门不经意的一句话让敏感的批评者发现了问题。深圳市城管局的负责人在4月初接受媒体采访时，为了表明梳理行动的规模，用了这样一句话：“按最保守的每10平米居住1人计算，（这次梳理行动）所涉及到的流动人口也在百万以上，（所以）实际上是在迁移一座百万人口的中等城市。” 深圳市城管办总结说有五种人住在3600万平米违建里面：乞讨者、拾荒者、养殖者、菜农、地下加工厂从业人员。当然，也可以说他们的主要身份是外来农民。那些无论是处于深圳闹市区角落里的，或者是建在郊区关外山沟里的铁皮房、棚户区，就是一直不被城市管理体系认同的“城市贫民村”。 面对指责的深圳政府官员也许是值得理解和同情的，正如综合开发研究院（中国深圳）郭万达博士指出的，无论从法理基础还是民意基础上，深圳的梳理行动是几乎不存在什么问题的。 梳理行动的民意基础是不言而喻的。本报调查表明，几乎90％的深圳市民赞扬和支持政府的梳理行动。大部分市民认为深圳政府这一仗干得相当漂亮。事实上，如果没有市民的广泛支持，梳理行动也不会在短短的几个月内所向披靡，将深圳积累了数十年的乱搭建粉碎于一旦。 法理基础问题似乎也不大。深圳市政府一位官员对本报记者说，早于1999年深圳市人大就对违建问题进行过地方立法，授权并要求市政府加大工作力度打击违建；在此基础上，2003年市人大对政府进行“净畅宁工程”再一次进行授权确认，2004年3月人大会议上更将之提升到“深圳的战略任务”的高度，而“梳理行动”事实上是“净畅宁工程”的组成部分。就在梳理行动正在进行的6月份，深圳市人大常委会破例专门以《决定》的方式对市政府的梳理行动表现赞赏与支持，政协以专题议政会的方式予以肯定。 至于梳理行动是否存在“运动”的嫌疑？一位本地学者说，“如果我们取务实态度的话，这一点上似乎也不应对深圳市政府过多苛责。” “随便设身处地想一想，就会知道拆除这么大规模的违建难度有多大。因为3500万平米的非法建筑，实际上全都是利益，绝对数额庞大的利益。关外或城中村的乱搭建，住户是外来农民，而背后其实是收租的本地农民，特区内的乱搭建也有相当数量来自于政府部门及国有企业。” 而梳理行动是对这部分非法利益的直接剥夺，其阻力有多大可想而知。由于将梳理行动上升到了城市治理的高度，各级政府部门和本地农民（乱搭建的背后利益主体）已没有了与梳理行动对抗的决心和信心。 正是在这样的情势下，不少市民称赞本届政府是“强硬、敢负责任、不怕掉乌纱的政府”，而李鸿忠据说也获得了“硬汉市长”的称号。事实上，深圳市委书记黄丽满更是梳理行动坚定的支持者。 即便是有强大的民意基础和过硬的法理基础，“硬汉市长”所承受的城市管理风险仍是难以想像的，毕竟深圳碰上的是时下最敏感的进城农民问题，他们要解决的是在中国大城市中正在开始蔓延的、最为棘手的“城市贫民村”问题，100万人毕竟不是个小数目。 依法治市和进城农民的生存权 来自国家统计局的数字，到去年底，中国农村人口为7.68亿，城市人口已达5.237亿，占总人口的40.5％，在目前的5亿多城市人口中，只有3.38亿是所谓的合法城市人口，而农民进城务工人员已高达1.85亿。 研究城市化问题的学者们指出，中国的城市化运动将是这个地球上最为重大的事件之一，因为中国城市化的终极目标，是最终中国农村只留下1亿人口，其他全都要转入城市中去。专家们认为，未来20－30年左右的时间内，中国至少还要有5－6亿农村人口转变为城市人口，以年计，每年达2000万－3000万。 在中国最近十几年的急速的城市化运动中，深圳是当之无愧的最为典型的代表。在设立特区之前，老宝安县只有不足60万人口，1995年深圳人口超过300万，不到十年后的今天，深圳的人口已暴增到1000万。纽约从1872年到1972年人口增长到1300万，用了100年时间。在10多年的时间里，深圳至少为国家解决了400万－500万农民进城的问题。 客观地说，深圳可能是对农民进城最为宽容的城市。除了会计等岗位需要有深圳市户口担保外，深圳几乎没有任何对农民或外地人的歧视性规定。深圳一位领导人说，对于农民进城，深圳基本是一个不设防的城市。绝大多数农民工在深圳第一次知道了社会保障的意义，享受到了水平可能还不很高、但有保障的社会化的大病医疗保险和工伤保险。 但是面对人口、土地、城市环境和社会治安的巨大压力，深圳城市资源的承受力是否已达到了极限？深圳开展的梳理行动是否有排斥外来农民之嫌？ 面对本报记者的提问，深圳市政府的一位学者型官员，坚决地否认“政府有歧视农民”的想法。“那不是观察深圳梳理行动的正确的角度。”他说，“因为它本质上是一个行政执法行为。无论是中国的城市管理也好，还是农民进城运动也好，它们都必须有一个前提：依法。” 他认为，要从创造规范、健康、可持续的城市化过程来看待深圳“净畅宁工程”以及“梳理行动”对中国城市管理者的启迪意义。在“以经济建设为中心”的大原则下，中国一些城市越来越显示出“地方政府公司主义”的倾向，市长们到底应该是首要抓经济，还是应该首要抓城市管理？深圳新一届政府认为应该是后者。加强公共服务和社会管理要成为政府职能最突出的标志；经济增长则应主要取决于在市场环境下企业主体的行为。这正是2003年以来深圳新一届政府声势浩大地展开“净畅宁工程”和“梳理运动”的用心所在。 “农民进城就不应该遵守城市的法规吗？就可以住在违法建筑里面吗？”他反问记者。“农民进城是来当农民的，还是来当市民的？如果是前者，那不叫城市化，而是叫城市的农村化。” 北京学者仲大军也认为，“深圳政府有权屏蔽掉一部分低成本进入的低素质人口，它采用拆掉一些影响市容的建筑的方式，使一些流动人口的居住成本提高了，因而驱逐出这部分人口，这种做法在各个国家普遍存在。从地方主义角度来讲，如果地方有自治权，它都会通过民意，来采取一些筛选政策。”深圳的一位官员则是理直气壮地认为，以人口自由流动来否定城市的法治，以农民进城来否定城市政府的城市管理责任，其实是一种典型的民粹主义，有害于国家，也有害于农民。 深圳进城农民的生存权，与城市管理的法治之间，到底该是一种怎样的关系？ 城市贫民村：我们必须理性看待它 抛开建筑的合法性问题来看，大大小小分布于深圳关内外各处的数百个外来流民聚居区，其中大部分具备了“城市贫民村”的特征。 身为综合开发研究院副秘书长的郭万达，可能是最早用“贫民村”的视角来看待深圳梳理行动的学者，在接受采访时，郭介绍了国外对slum和squatter两类贫民村的不同态度。 “slum和squatter是两个有联系但并非同一的概念。国内有人把前者译作‘贫民窟’，而把后者译作‘棚户区’，更多的人是不加区分地把两者都叫做‘贫民村’或‘贫民窟’。实际上，slum和squatter是两个不同含义的词，前者是指‘不雅观的建筑’、‘偏僻、狭小和阴暗的住所’，而后者是指‘非法占地’、‘非法居留’、‘不付租金而占住’。因此，两者的主要区别在于，前者可以看成是合法的行为，而后者可以看成是非法的行为。” 深圳关内总量高达过亿平米的城中村，可能比较符合slum的定义，而对于违建村落，它到底算不算贫民村，如果不是slum的话，是否就是squatter？学术界则存在争议。 “问题恰恰在于，如何准确判断被梳理建筑的合法性？”深圳一位姓王的学者对记者说，“以XX养鸽村而言，该村落已在那条山沟里存在了将近20年，这些外来农民向本地农民、村委会甚至镇政府交纳一些不同名目的费用，实际上已是被当地镇村承认的居住者，联系到该片土地所在的宝安区，直到今年才正式进行‘镇改街道、村改居’的城市化，那片土地今年才正式收归国有，那么，与当地村委会、村民（原集体土地的所有者）签有合同的养鸽者的铁皮房，难道就那么非法吗？” 尽管市政府认为“如果是一些政府部门、或者一级地方政府成为这些违法建筑的幕后利益主体，那只能说明这些利益主体也卷入了非法建筑里边去，他们严重损害了政府的信用和权威性，但这却不能成为合法性的依据”，但是在市政府并没有依法处分这些利益主体的前提下，由于政府在梳理行动中确定的对违法建筑不予赔偿的原则，才遇到了不同程度的抵抗。 “即便是拆除违法建筑，难道就不能人性化一些吗？”深圳大学国世平教授质问道，“他们在这些铁皮房里居住多年，已经有许多的社会成本沉淀在里面了，如果说你拆除是合法的，那么过去多年不拆除是不是就是行政不作为？你行政不作为的成本却要由这些贫穷的外来农民来支付？” 郭万达博士也指，英国的英格兰和威尔士地区解决贫民窟问题，将322万人从中心城区的贫民窟迁出，用了从1955到1975年整整20年时间；韩国为解决城市中出现的低收入居住区、非法聚集居住区问题，从20世纪60年代开始，先后采用了清理工程、有选择地合法化和自我发展工程、定点安置工程，1983年，韩国又引入了联合重建计划，其主要做法是，制定最低住房标准、承认居民在社区及社区发展中的民主权利、鼓励居民参与社区建设，同时还制定了鼓励非政府组织（NGO）、房地产开发企业参与社区建设的政策；在这些政策的基础上，通过政府发起和引导，低收入居住区、贫民窟、非法聚集居住区的居民及开发商、NGO等积极参与社区建设，实施有效的市地整理，使国家、社区及社区居民、企业等多方受益。郭万达说，这些国际经验值得深圳和其它国内城市借鉴。 谁来安置外来“流民”？ 深圳市政府是否有责任安置这些失去了铁皮房的外来农民？这是另一个争论的焦点。 国世平教授撰文认为，应该多修一点安居房、简易住房让农民工居住。而深圳市政府的一位官员对记者说，“深圳地方政府不可能对外来农民作出安排住房的承诺，因为在人口自由流入的情况下，这样的承诺等于对全国数以亿计的农民作出，这样的责任不是深圳这样一个城市可以负担的。”综合开发研究院丁四保教授就建议说，安置农民工的责任都落到输入地的头上也并不合理，最好是输出地政府和中央政府都承担一些。 有本地学者认为，为外来农民兴建安居房或廉租房的想法显得过于天真，“这些房子按什么标准建设？外来农民具有什么资格才能租住？房租价格如何定？深圳政府为什么负有出资补贴他们住房的责任？”因而认为不具有可操作性。 话虽如此，深圳还是对一些在郊区合法种菜的菜农进行了安置。《深圳特区报》的报道说，“截止到6月中旬，全市共新建农民宿舍1634间，面积48319平方米；改造农民宿舍1711间，面积53600平方米；已有1634户菜农乔迁新居。”报道说，“农民住进新宿舍，农民的负担并没有增加，以企业为主，市、区、镇各级政府和村委会等予以适当补贴。” 有报道指出，深圳市副市长吕锐锋已要求六区探讨建设廉租房的可能性。 就在本报进行调查的前后，南京市长率领其各个区的政府首脑来深圳考察梳理行动，上海浦东的政府据说也来深圳考察学习。有消息说，南京市已准备效法进行自己的梳理行动。 “外来农民与本地城市建设的矛盾在东部沿海地区的经济发达城市———所谓的农民工流入城市———普遍存在。”郭万达说，“这是一个事关国家战略的问题，如果未来二三十年要有5到6亿农民进入城市的话，他们如何进入城市？进入哪些城市？城市如何接纳他们？相信深圳的探索会对全国产生影响。” 深圳梳理行动已接近结束，已经拆除的那些违建中的居住者去了哪里？ 记者到深圳梳理行动打头炮的地点蛇口月亮湾进行了探访。2、3月份间，月亮湾片区拆除违法建筑共计29.7万平米，所住人口保守估计也不下万人。 “估计有2／3的人都回老家了。”一位来自河南项城的王先生说。他早前居住在铁皮房中，拆了后，他和一些人撤到月亮湾花园附近的山沟中、荔枝林里，以及被拆后的废墟上，又搭起了简易窝棚中，搭这样的棚子只需要一个多小时，成本极其低，拆得快，搭得也快。 比这些打散工者收入稍微丰厚一些的人，比如货柜车司机或开小店的生意人，则搬入花园居住，突然猛增的大量租房者导致房子的租金飞涨，原本1200元的三房一厅，目前已涨到了2000元以上。 深圳地产研究专家半求先生分析说，已经拆除的乱搭建，可能导致一部分租赁需求转向正式的租赁市场，这将使深圳的租赁交易额上升6个百分点，城中村农民房和旧小区的租金将有小幅上升。月亮湾的情况已经印证了他的分析。 但相当一部分外来农民离开了深圳，或者去了深圳邻近城市，或者回到了老家农村。
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