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完善现行税收法制体系的调研报告
我国的税法建设自新中国成立50年来，经历了新中国建立至70年代的税法创立与调整，80年代的税法重建与改革，1994年以来的税法完善与发展三个大的历史时期。但时至今日，随着经济形势的发展，现行的税收法制体系已不适应当今经济发展的需要，完善我国税法体系已显得尤为迫切。下面笔者就进一步完善我国的税收法制体系谈一点粗浅看法
一、现行税收法制体系现状及存在的问题
为适应市场经济的要求，更好地发挥税收组织财政收入、有效调节宏观经济的功能，我国1994年税收的完善和发展主要把实体法的完善放在首位，虽然我国税法的经济内容得到了进一步规范，税收处罚法得到了进一步加强，我国税法立法技术有了新的提高。但由于1994年税制改革的范围主要集中在实体税法上，而不是整个税法体系由实体税法到程序法的全面完善。因此，原税法体系固有的一些矛盾：各单行税法松散排列和协调性差、税收立法权没有得到合理划分、整体立法层次不高、与现行税法体系相适应的司法保障体系等问题仍没有得到解决。
（一）税收法制体系不完善。
1、税收立法层次低，缺乏权威性。我国现行税法体系在宪法精神的指导下，直接由各单行税法构成。各单行税法之间是平行的，没有统领与被统领的关系。我国现行税法主要由全国人民代表大会及其常委会制定的税收法律，国务院制定的税收行政法规，国务院有关部门制定的税收规章和税收规范性文件三个层次构成。其中，实体税法是现行税法体系的基本组成部分，目前由23个税种构成，即：增值税、消费税、营业税、资源税、企业所得税、外商投资企业和外国企业所得税、个人所得税、印花税、土地增值税、城市维护建设税、城镇土地使用税、房产税、车船使用税、固定资产投资方向调节税、屠宰税、筵席税、城市房地产税、车船使用牌照税、车辆购置税、农（牧）业税、耕地占用税、契税以及关税。这些税种中，个人所得税与外商投资和外国企业所得税是税收法律，其他税种都是采用条例或暂行条例形式的税收法规，同时大量的税收政策甚至很重要的税收政策是通过税收规章和税收规范性文件颁布的。税收规章和税收规范性文件，法律效力较低，一般情况下，不作为税收司法的直接依据，只具有参考作用，应该说这种比较低的税收立法层次在一定程度上容易造成税法的统一受到挑战，客观上削弱了税法的严肃性和权威性。
2、法规政策调整频，缺乏稳定性。特别是大量税收规范性文件和内部规定的存在，使税法缺乏公开性、稳定性和可预见性。表现在有的税收法规、条例出台后，补充规定、通知便接连不断，现行增值税便是例子。有的税收政策法规的调整经常发生，有的政策上级与下级税务部门的解释和理解有所不同，造成各地和各级执行不一。由于有的政策经常变动和政策法规因自身存在着一些疏漏而不得不增加一些补充规定，这些都使纳税人感到政策不稳定，面对不同的解释而无所适从。有些政策法规以红头文件形式出现，不仅时常调整，而且因保密规定而不能被社会所了解，使我们的税收政策的公开性受到一定的限制，不利于有关税收政策在社会广泛理解的基础上进行贯彻实施。
3、地方政府干预大，缺乏公正性。在一些地区，地方政府越权擅自制定税收政策的问题还比较严重，这既违背了统一原则，又影响税收政策的公正性。同时各地税收执法力度不一，在一些地区，地方政府干预税收执法的现象还时有发生，随意减免税，收“人情税”，“关系税”或收“过头税”的现象并不能得到有效遏制。另外，各地区为吸引外资竞相制定了一些税收优惠政策和减免税的“土政策”，使税务部门很难依法征收、应收尽收，不仅使税收执法的统一性和规范性受到冲击，而且也破坏了税法的严肃性和公正性。
（二）司法保障体系不到位。
税务机关对于涉税犯罪活动没有独立的侦查、预审、检察、审判等权力，税务司法活动基本上依靠公、检、法机关执行，这样就造成了《税收征管法》中所规定的税务机关所具备的种种检查权、行政处罚权、强制执行权等缺乏直接、快捷的保障手段而难以落实；另一方面，对于涉税犯罪的查处，由于受人员不足、经费不丰、精力不够、专业知识不全等条件的限制，使得税务犯罪案件立案难、查处难、结案难的状况普遍存在，专业化的税务司法保障体系还未真正建立起来。
（三）内外管理体制不统一。
1、内部改革机制不统一。围绕征管模式、征管框架、征管程序、征管方式，各地理解不一，因此造成机构设置五花八门，征收管理形式多种多样，不仅纳税人有点难以适应，同时也给税收政策的贯彻带来不便，造成政策脱节现象的产生。
2、国地税收分设矛盾多。国地税分设，原来一个单位完成的变成两家去做，其税收成本的加大不言而喻，而且两个部门如果在执法上稍有不统一，还会造成不良社会影响，目前国地税争议最多的是围绕新注册企业所得税征管的界定上，虽
然《国家税务总局关于所得税分享体制改革后税收征管范围的通知》（国税发[2002]8号）对征管范围作了具体的明确，但由于国地税两部门在理解上的偏差和地方政府从心理上更多袒护于地税的客观现实，往往造成税收归属权不愉快的争议。尤其欠发达地区由于地方收入任务吃紧，在企业所得税管理上经常“竭泽而渔”，导致纳税人纷纷注销现有企业名称，进行改头换面重新注册争取纳入国税管理。应该说这些矛盾并非个别，这些矛盾的存在对于税法的正确贯彻执行和税务整体形象的树立都造成了严重的负面影响。
（四）纳税服务宣传不全面。
在税收行政执法中，对纳税人的纳税信息知悉权、税收法律法规了解权利和知情权往往得不到普遍重视，税法宣传由于重形式而轻效果，没有起到应有作用，造成我国的税法透明度差，纳税人对税法的遵从度不高。
（五）执法队伍体制不健全。
一是执法观念和执法意识不强。有些干部执法意识不强，随意性大，思想上缺乏公正、公平的责任感，并未能从思想上认识到执法的重要性，违法违纪现象时有发生，影响了公正执法形象。
二是税务队伍素质偏低。目前的税务干部整体素质很难适应信息化的需求，一些税务干部虽然通过函授等多种途径在学历上有所提高，但学历的“含金量”值得质疑，第一学历本科以上的偏少。税务队伍中的微机、法律、英语专业人才不多，既专微机和外语，又精法律、税收知识和财会业务的复合型人才则更少之又少。
二、完善税收法制体系的对策
（一）完善税收立法，保证有法可依。
1、尽快出台税收基本法，明确税收立法权限。立法是执法的基础和前提。正在研究中的税收基本法，应该将中央和地方的立法权划分列为重要内容，以确立中央、地方税收的合理划分。目前我国所有税种的立法权、解释权及税目税率确定权一律集中在中央，这不利于财权与事权的统一，不利于调动地方的积极性，不利于使国家的税收导向与国家的政府、经济导向趋同。税收立法权划分的不甚合理，也是导致地方政府频频越权干预税收的一个重要原因。考虑到我国实行分税制，并且编制复式预算，因此适当赋予省级人大和政府一定的税收立法权是必要的，应当在税收基本法中明确中央和地方各自立法的范围、权限，一经确立，必须严格执行，不允许再有超越权限、擅自立法的现象发生，否则坚决追究有关领导责任。
2、尽快健全税收实体法和程序法。一是单行税收法律的制定要以科学合理设立税种为基础，并与我国现实经济发展水平和社会承受力相适应，增强可操作性，对现有税种该调整的调整，该合并的合并，该取消的取消。如将印花税合并到契税中;统一内外资企业所得税；取消农林特产税和农业税；在取消城建税、教育费附加、房产税等基础上,开征社会保障税、教育税、物业税、环境保护税等等。二是提高多数适用的暂行条例、补充规定的法律级次，由人大以法律形式颁布，提高税法的严肃性、权威性、稳定性。三是新《征管法》的出台，无疑是对依法治税的强力推动，应该进一步加大宣传推行的力度，以适应征管改革和社会发展的需要。
3、强化税务机关独立执法的权力。新《征管法》已明确规定税务机关在税务行政执法领域的唯一合法主体地位,作为地方政府不得擅自作出所谓的“优惠”政策，税收入库权一律由税务部门行使（关税除外），其他部门如财政、审计等不得越权插手，参与税收执法活动；还应明确有关部门的协税护税义务及其如果不履行这种义务所应承担的法律责任，保证税务机关进行有效的监督检查，增强执法刚性。
（二）建立税务警察，健全司法保障体系。
许多国家都建有税务警察，取得了一定效果，我国可以在借鉴其经验的基础上，在全国税务系统建立起专业化的税务司法保障体系。建议一县成立一个税务警察大队，其编制和管理属税务部门，其业务指导属公安部门。税务警察的职责对于涉税犯罪活动应该有独立的侦查、预审、检察、审判等权力，对稽查案件应移送司法的进行受理，这样一方面有了有效的司法保障，使得《税收征管法》中所规定的税务机关所具备的种种检查权、行政处罚权、强制执行权等手段都得以落实；另一方面，对于及时查处和快速打击涉税犯罪，使得税务犯罪案件立案难、查处难、结案难的状况得以大大改观，从而增强税收执法刚性。
（三）统一税收管理模式，加快国地税部门合并步伐。
对于征管改革，应该是“个别试点”，不应是“全面开花”，否则改革成本太高。现在全国各地税务部门都在搞新软件开发，搞改革创新，许多软件的重复开发多花多少钱，机构改革也是如此，一地一模式，每一次改革虽有一定积极意义，但这种目标不明确、方向不统一的改革不宜提倡。全国应在个别试点的基础上，固定一个模式，在这个模式的基础上，结合各地实际，稍加补充完善即可。对于征管软件更应全国一盘棋，这样不仅是节省软件开发成本的问题，也给实际操作运行带来极大便利，大大提高效率。有了统一的机构模式和运行软件，对于税收政策法规的及时贯彻、准确执行意义重大。
对于国地税部门合并应做到逐步推进，加快步伐，国地税合并不仅仅可以减轻财政负担，方便纳税人，更重要的一点是保证了税法执行上的统一性，它的法律意义重大。
（四）加强税收宣传服务，优化依法治税环境。
就税法而言，必须通过各种方式和途径让纳税人能系统、及时、准确地了解我国的各项税收法律和政策，包括税收法律、税收行政法规、地方性税收法规。首先，建立和健全税收法律法规的变动和修改情况通告制度。其次，成立纳税人协会，建立纳税人自我管理、自我保护的组织，并定期开展活动，以税法的自我宣传和教育为重要的内容。再次，对税收法规进行专门整理汇编以供纳税人和有关方面查询。可以充分利用政府网站通过国际互联网向公民广泛宣传和系统介绍我国的税收法律和政策，税务机关要经常地、主动地、充分地、及时地把税收政策告知广大纳税人，积极地为纳税人提供信息和政策服务，改变过去坐等纳税人来要信息的情况，不能认为“国家制订了税法，纳税人应主动了解”，而要积极地、主动地让纳税人知道并执行，提高税收遵从度。
（五）重视教育培训，全面提高执法人员素质。
首先要树立正确的全局观念，各级税务机关和税务干部都要从国家和人民的根本利益出发，不搞狭隘的本位主义、地方保护主义，地方收入要与国家收入并重，税源充裕地区要力争多收超收为国家分忧，国税地税应主动通报情况协调行动等等。
其次要提高队伍的整体素质。税务人员素质的高低，关系到税收执法行为是否公正，关系到税务机关的地位、形象，关系到税务行政执法质量。鉴于部分税务人员素质不高、能力不强的问题，必须通过学习培训来解决。一要学习“三个代表”重要思想和党的路线方针政策，使税务执法人员树立坚强的政治责任感和正确的人生观、价值观，牢固树立为税收事业献身的崇高信念。二要进行多层次、多形式的税收法律法规的学习。三要开展具体执法操作程序的培训，狠抓岗位练兵，培养征管能手。四是实行培训考核与执法资格挂钩办法。对不参加培训或考核不合格的，不发给资格执法证，并不能从事税收执法，对那些严于律己、秉公执法者则要大张旗鼓地宣传，树立先进典型，并给予物质和精神奖励。五是引入人才。主要从高等院校毕业生中录取，也可向社会招聘。
再次要搞好内外监督制约机制。一要全面推行税务行政执法责任制。在明确执法部门职责、规范执法程序的基础上，对不履行职责或执法不当行为追究当事人责任，其目的是给执法人员增加压力，督促他们增强责任意识、提高效率和质量，尽量减少或避免失误，以便更好地依法办事、依法行政。二要加强税务执法检查。针对各地执法检查多流于形式，检查标准尺度不一、检查结果不如实上报问题，既要持续深入地开展执法检查，保持日常检查、专项检查相结合，也要坚持以税收法律法规作为检查依据，对检查出的问题真正落实整改。上一级税务机关要加强对检查结果的复查、抽查，抽查面应尽可能宽些。对涉及当地政府的，应作好说服解释并要求更正，或向其上级政府报告；对参与和支持违、犯法行为又知情不报或虚假报告的，应追究有关领导责任并严肃处理。三要建立税务行政损害赔偿制度。根据《国家赔偿法》有关要求，要建立起税务行政赔偿的有关实施办法和对个人进行赔偿的具体规定，切实保护纳税人利益。
然《国家税务总局关于所得税分享体制改革后税收征管范围的通知》（国税发[2002]8号）对征管范围作了具体的明确，但由于国地税两部门在理解上的偏差和地方政府从心理上更多袒护于地税的客观现实，往往造成税收归属权不愉快的争议。尤其欠发达地区由于地方收入任务吃紧，在企业所得税管理上经常“竭泽而渔”，导致纳税人纷纷注销现有企业名称，进行改头换面重新注册争取纳入国税管理。应该说这些矛盾并非个别，这些矛盾的存在对于税法的正确贯彻执行和税务整体形象的树立都造成了严重的负面影响。
（四）纳税服务宣传不全面。
在税收行政执法中，对纳税人的纳税信息知悉权、税收法律法规了解权利和知情权往往得不到普遍重视，税法宣传由于重形式而轻效果，没有起到应有作用，造成我国的税法透明度差，纳税人对税法的遵从度不高。
（五）执法队伍体制不健全。
一是执法观念和执法意识不强。有些干部执法意识不强，随意性大，思想上缺乏公正、公平的责任感，并未能从思想上认识到执法的重要性，违法违纪现象时有发生，影响了公正执法形象。
二是税务队伍素质偏低。目前的税务干部整体素质很难适应信息化的需求，一些税务干部虽然通过函授等多种途径在学历上有所提高，但学历的“含金量”值得质疑，第一学历本科以上的偏少。税务队伍中的微机、法律、英语专业人才不多，既专微机和外语，又精法律、税收知识和财会业务的复合型人才则更少之又少。
二、完善税收法制体系的对策
（一）完善税收立法，保证有法可依。
1、尽快出台税收基本法，明确税收立法权限。立法是执法的基础和前提。正在研究中的税收基本法，应该将中央和地方的立法权划分列为重要内容，以确立中央、地方税收的合理划分。目前我国所有税种的立法权、解释权及税目税率确定权一律集中在中央，这不利于财权与事权的统一，不利于调动地方的积极性，不利于使国家的税收导向与国家的政府、经济导向趋同。税收立法权划分的不甚合理，也是导致地方政府频频越权干预税收的一个重要原因。考虑到我国实行分税制，并且编制复式预算，因此适当赋予省级人大和政府一定的税收立法权是必要的，应当在税收基本法中明确中央和地方各自立法的范围、权限，一经确立，必须严格执行，不允许再有超越权限、擅自立法的现象发生，否则坚决追究有关领导责任。
2、尽快健全税收实体法和程序法。一是单行税收法律的制定要以科学合理设立税种为基础，并与我国现实经济发展水平和社会承受力相适应，增强可操作性，对现有税种该调整的调整，该合并的合并，该取消的取消。如将印花税合并到契税中;统一内外资企业所得税；取消农林特产税和农业税；在取消城建税、教育费附加、房产税等基础上,开征社会保障税、教育税、物业税、环境保护税等等。二是提高多数适用的暂行条例、补充规定的法律级次，由人大以法律形式颁布，提高税法的严肃性、权威性、稳定性。三是新《征管法》的出台，无疑是对依法治税的强力推动，应该进一步加大宣传推行的力度，以适应征管改革和社会发展的需要。
3、强化税务机关独立执法的权力。新《征管法》已明确规定税务机关在税务行政执法领域的唯一合法主体地位,作为地方政府不得擅自作出所谓的“优惠”政策，税收入库权一律由税务部门行使（关税除外），其他部门如财政、审计等不得越权插手，参与税收执法活动；还应明确有关部门的协税护税义务及其如果不履行这种义务所应承担的法律责任，保证税务机关进行有效的监督检查，增强执法刚性。
（二）建立税务警察，健全司法保障体系。
许多国家都建有税务警察，取得了一定效果，我国可以在借鉴其经验的基础上，在全国税务系统建立起专业化的税务司法保障体系。建议一县成立一个税务警察大队，其编制和管理属税务部门，其业务指导属公安部门。税务警察的职责对于涉税犯罪活动应该有独立的侦查、预审、检察、审判等权力，对稽查案件应移送司法的进行受理，这样一方面有了有效的司法保障，使得《税收征管法》中所规定的税务机关所具备的种种检查权、行政处罚权、强制执行权等手段都得以落实；另一方面，对于及时查处和快速打击涉税犯罪，使得税务犯罪案件立案难、查处难、结案难的状况得以大大改观，从而增强税收执法刚性。
（三）统一税收管理模式，加快国地税部门合并步伐。
对于征管改革，应该是“个别试点”，不应是“全面开花”，否则改革成本太高。现在全国各地税务部门都在搞新软件开发，搞改革创新，许多软件的重复开发多花多少钱，机构改革也是如此，一地一模式，每一次改革虽有一定积极意义，但这种目标不明确、方向不统一的改革不宜提倡。全国应在个别试点的基础上，固定一个模式，在这个模式的基础上，结合各地实际，稍加补充完善即可。对于征管软件更应全国一盘棋，这样不仅是节省软件开发成本的问题，也给实际操作运行带来极大便利，大大提高效率。有了统一的机构模式和运行软件，对于税收政策法规的及时贯彻、准确执行意义重大。
对于国地税部门合并应做到逐步推进，加快步伐，国地税合并不仅仅可以减轻财政负担，方便纳税人，更重要的一点是保证了税法执行上的统一性，它的法律意义重大。
（四）加强税收宣传服务，优化依法治税环境。
就税法而言，必须通过各种方式和途径让纳税人能系统、及时、准确地了解我国的各项税收法律和政策，包括税收法律、税收行政法规、地方性税收法规。首先，建立和健全税收法律法规的变动和修改情况通告制度。其次，成立纳税人协会，建立纳税人自我管理、自我保护的组织，并定期开展活动，以税法的自我宣传和教育为重要的内容。再次，对税收法规进行专门整理汇编以供纳税人和有关方面查询。可以充分利用政府网站通过国际互联网向公民广泛宣传和系统介绍我国的税收法律和政策，税务机关要经常地、主动地、充分地、及时地把税收政策告知广大纳税人，积极地为纳税人提供信息和政策服务，改变过去坐等纳税人来要信息的情况，不能认为“国家制订了税法，纳税人应主动了解”，而要积极地、主动地让纳税人知道并执行，提高税收遵从度。
（五）重视教育培训，全面提高执法人员素质。
首先要树立正确的全局观念，各级税务机关和税务干部都要从国家和人民的根本利益出发，不搞狭隘的本位主义、地方保护主义，地方收入要与国家收入并重，税源充裕地区要力争多收超收为国家分忧，国税地税应主动通报情况协调行动等等。
其次要提高队伍的整体素质。税务人员素质的高低，关系到税收执法行为是否公正，关系到税务机关的地位、形象，关系到税务行政执法质量。鉴于部分税务人员素质不高、能力不强的问题，必须通过学习培训来解决。一要学习“三个代表”重要思想和党的路线方针政策，使税务执法人员树立坚强的政治责任感和正确的人生观、价值观，牢固树立为税收事业献身的崇高信念。二要进行多层次、多形式的税收法律法规的学习。三要开展具体执法操作程序的培训，狠抓岗位练兵，培养征管能手。四是实行培训考核与执法资格挂钩办法。对不参加培训或考核不合格的，不发给资格执法证，并不能从事税收执法，对那些严于律己、秉公执法者则要大张旗鼓地宣传，树立先进典型，并给予物质和精神奖励。五是引入人才。主要从高等院校毕业生中录取，也可向社会招聘。
再次要搞好内外监督制约机制。一要全面推行税务行政执法责任制。在明确执法部门职责、规范执法程序的基础上，对不履行职责或执法不当行为追究当事人责任，其目的是给执法人员增加压力，督促他们增强责任意识、提高效率和质量，尽量减少或避免失误，以便更好地依法办事、依法行政。二要加强税务执法检查。针对各地执法检查多流于形式，检查标准尺度不一、检查结果不如实上报问题，既要持续深入地开展执法检查，保持日常检查、专项检查相结合，也要坚持以税收法律法规作为检查依据，对检查出的问题真正落实整改。上一级税务机关要加强对检查结果的复查、抽查，抽查面应尽可能宽些。对涉及当地政府的，应作好说服解释并要求更正，或向其上级政府报告；对参与和支持违、犯法行为又知情不报或虚假报告的，应追究有关领导责任并严肃处理。三要建立税务行政损害赔偿制度。根据《国家赔偿法》有关要求，要建立起税务行政赔偿的有关实施办法和对个人进行赔偿的具体规定，切实保护纳税人利益。
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