公文格式国家标准新议

公文格式国家标准新议

　　公文格式国家标准新议
　　
　　为了配合《党政机关公文处理工作条例》 （以下简称新《条例》）的实施，《党政机关公文格式》 （CB/T9704-2012，以下简称新《格式》）于2012年6月29日发布，7月1日实施。新《格式》实施至今已一年多了，在这期间，笔者通过反复学习、剖析，并在公文处理工作实践中不断探索思考，拟就新《格式》的特点、存在问题，目前我国公文格式的现状，以及公文格式通用国家标准实现路径等发表看法。
　　
　　一、新《格式》新特点新变化
　　
　　制定出台新《条例》的目的，是推进党政机关公文处理工作的科学化、规范化、制度化，其中规范化主要体现在公文格式方面。新《格式》按照统一规范的指导原则，与党政机关公文旧格式比较，有以下明显的特点和变化。
　　
　　（一）统一规范有新突破
　　
　　1.统一了党政机关公文用纸幅面规格。2012年7月1日起，由原来党政机关公文用纸A4型、16K型、B5型并存到从中央至乡（镇）党委和政府统一使用国际标准A4型纸张印制公文，解决了几十年公文用纸不统一的问题。
　　
　　2.统一了公文格式三大部分及各要素的名称。如将旧《格式》中的“眉首”部分统一改称为“版头”部分；统一了公文格式18个要素的名称，如将原党的机关的“版头”、行政机关的“发文机关标识”统一改称为“发文机关标志”，并规定为行文机关名称之后加“文件”和不加“文件”两种形式；将原党的机关行文中的印发传达范围统一为“附注”等。
　　
　　3.统一了公文格式各要素编排标注的位置。如将公文份号的位数及字体颜色统一为6位阿拉伯数字及黑色字体，在公文版心左上角第1行顶格标注；将原行政机关公文中的密级和保密期限、紧急程度这两个格式要素，由标注在公文首页版心右上角调整为编排标注在公文首页版心左上角，等等。
　　
　　4.统一了公文发文机关署名。新《格式》规定，加盖印章或不加盖印章的公文，都要编排标注发文机关署名；同时对党政机关联合上行文时发文机关署名标注的位置统一为从左到右编排。
　　
　　5.统一了公文成文日期用阿拉伯数字标注。这解决了公文发文字号中的年份、公文内容中出现的年月日以及公文印发日期皆用阿拉伯数字书写的一致性问题。
　　
　　6.统一规定发文机关标志上边缘至版心上边缘的距离为35mm；联合行文，多人签发公文时每行排两个姓名；多行公文标题采用梯形或菱形排列标印，等等。
　　
　　（二）调整变化灵活有度
　　
　　1.调整了标准的名称和适用范围。标准的名称从《国家行政机关公文格式》 （CB/T9704-1999，以下简称旧《格式》）调整为《党政机关公文格式》，首次将适用范围扩大到党的机关和行政机关。
　　
　　2.调整了标准的总体结构，充实了7个公文式样图示。
　　
　　3.调整了公文用纸技术指标，公文用纸技术指标要求达到五项。
　　
　　4.调整了公文印刷装订要求。
　　
　　（三）与时俱进有增有减
　　
　　1.增加了“附件说明”“发文机关署名”（原行政机关行文不署名）和“页码”公文格式要素。
　　
　　2.增加了签发人职务、签名章和成文日期的编排要求。
　　
　　3.取消了原党的机关行文时版头为发文机关名称或规范化简称后加圆括号内标注文种的版式。
　　
　　4.取消了原党的机关行文时版记中最后一条分隔线下标注的公文印刷份数。
　　
　　5.取消了原行政机关上行文时发文机关标志上边缘至公文版心上边缘空距80mm的版式。
　　
　　6.取消了公文主题词这一格式要素。
　　
　　二、新《格式》 新问题
　　
　　新《恪式》虽然在统一与规范上有了长足进步，甚至有的实现了新突破，但它毕竟是在旧《格式》的基础上修订的，存在着有些内容不明确、有些规定不到位、有的表述有歧义、有的用语不得当、有的概念不准确、有的地方前后矛盾等不容忽视的问题，给各级党政机关公文格式要素的编排标注造成了影响。
　　
　　（一）规定不到位，颇有缺憾
　　
　　1 新《恪式》在“5.2.2字体和字号”中指出：“如无特殊说明，公文格式各要素一般用3号仿宋体字。特定情况可以作适当调整。”在“5.2.3行数和字数”中指出：“一般每面排22行，每行排28个字，并撑满版心。特定情况可以作适当调整，”这两处关于“特定情况可以作适当调整”的表述，实际上是开了个口子，允许党政机关公文在字体字号、行数字数上存在差异。
　　
　　2.新《格式》在“7.3.2主送机关”中无关于选用何文种行文要标注主送机关的明确要求，导致新《格式》实施一年来，仍然无法解决选用“决定”“意见”行文时党的机关公文不标注主送机关、行政机关公文标注主送机关不统一的问题。
　　
　　3.新《格式》在“7.3.5.1加盖印章的公文”中对联合上行文如何加盖印章规定不明确、不到位，导致一些行政机关在制定的实施细则中沿袭旧法规、旧《格式》的表述，如《福建省人民政府公文格式（细则）》 （闽办政[2012） 131号）、《国家质量监督检验检疫总局公文处理办法》 （国质检办[2012） 822号）中规定：关于联合上报的公文，可以只加盖主办机关的印章。
　　
　　4.新《格式》 “7.3.6附注”部分没有对新《条例》中“附注”的内容作出具体解释，导致一些行政机关将公文的“公开属性”标注在版记的上一行，即原来公文主题词所在位置。如《全国税务机关公文处理办法》 （国税发（2012） 92号）中规定：信息公开选项作为附注，用3号黑体字，左空一字编排在版记之上。
　　
　　5.新《格式》“7.3.7附件”部分对附件的附件如何标注缺少具体规定，基层行文时遇到此问题常无所适从，不知如何标注，不能不说是一个缺憾。
　　
　　6.新《格式》 “10.1信函格式”的不规范与缺憾。一是“信函格式”中公文份号、密级和保密期限、紧急程度三个要素编排标注在上一条红色双线左下方位置，它与新《格式》“7公文格式各要素编排规定”中关于公文如需标注份号、密级和保密期限、紧急程度，依顺序编排标注在公文首页版心左上角的要求不一致。二是“信函格式”有上下两条红色双线，且长度为170mm，而常用格式版头部分只标印一条长度与版心等宽156mm的红色间隔线。三是信函格式中发文字号统一标注在第一条红色双线下右边缘，与常用格式发文字号分别按上行文、下行文、平行文的要求标注在不同位置相左。四是“首页不显示页码”，致使公文的页码缺乏完整性；常用格式中要求公文首页标注页码。五是信函格式版记部分只标注一个“抄送机关”，不标注分隔线，不标注印发机关和印发日期，造成版记部分不完整。六是信函格式未明确适用何文种，导致目前行政机关行文时频繁使用信函格式，形成了选用一个文种行文存在两种不同公文格式的局面，造成公文格式乱象丛生。
　　
　　7.新《恪式》“10.2命令（令）格式”中关于“发文机关标志由发文机关全称加‘命令’或‘令’组成”表述片面。行政机关的发布令、行政令通常使用“令”的版式，如发文机关标志为“中华人民共和国国务院令”“xx省人民政府令”。但行政机关使用“命令”行文时，往往有两种体式：一是发文机关标志由发文机关全称或规范化简称加“文件”二字组成，公文标题中使用“命令”文种，如每年国务院、中央军委及地方政府与省（区、市）军区联合下发的《关于XXXX年XX征兵的命令》，行政机关发布的嘉奖令也按这种版式、格式行文；二是行政机关还大量使用“信函格式”来印发“命令”。
　　
　　8.新《格式》 “10.3纪要格式”中关于“纪要格式可以根据实际制定”的表述，给此类公文的格式标印以很大的灵活性和空间，这使得原本全国上下五花八门的纪要格式更加混乱。
　　
　　9.新《格式》“11式样”中的缺憾。新《格式》附有12张公文格式式样图示，虽然比旧《格式》多了7张，但也有缺憾。一是在加盖印章的式样中，有一个机关、两个机关、三个机关、五个机关行文时加盖印章的式样图示，缺少四个机关联合行文时加盖印章的式样图示；二是信函格式中只有首页版式式样图示，缺少末页版式图示；三是命令（令）特殊格式中，实际上只有“令”格式首页版式图示，与“命令”实际行文中两种版式不吻合；四是纪要格式只有简单的文字说明解释，缺少纪要这一特定格式首页和末页式样图示。
　　
　　（二）表述不严谨，瑕疵难免
　　
　　1.新《格式》在“7.3.5.2不加盖印章的公文”一段中， “有特定发文机关标志的普发性公文和电报可以不加盖印章”的规定，使得党的机关仍然沿袭以往有特定发文机关标志的普发性公文不加盖印章，而行政机关此类公文盖章的做法，这一不统一的格局仍然得以维持。这部分对纪要这一非普发性公文盖不盖印章，也没有明示。
　　
　　2.新《格式》 “7.4版记”表述中最后一句话“版记中如有其他要素……”，这里没有明确其他要素所指，容易造成基层单位将打印、校对、存档、印发份数等要素标注在公文的版记中。
　　
　　3.新《新格式》 “7.5页码”中“公文的版记页前有空白页，空白页和版记页均不编排页码”，“10.1信函格式”中“首页不显示页码”的表述不严谨。公文的页码是新《条例》中新增加的公文格式要素之一，这充分说明页码是公文格式的重要组成部分，是保证公文有效性和完整性的标志。在公文中标注页码，不但为公文查阅、统计、检索、印刷和装订提供了方便，还有助于公文的防伪。公文版记是公文格式的三大部分之一，这样表述破坏了公文格式的完整性。实际工作中，通过技术处理，完全可以使公文中不出现空白页，也有利于节约公文的行政成本。
　　
　　（三）随意增内容，存在错讹
　　
　　有关职能部门编印的《国家标准应用指南》第四章新《格式》的条款释义中，随意增加有关内容，造成前后矛盾，误导受众。
　　
　　1.“公文份号”的条款释义中“实际编号时推荐采用3-6位阿拉伯数字”的表述，易造成随意标注份号的情况。
　　
　　2.“发文机关标志”的条款释义中说，发文机关标志使用小标宋体字，单一机关行文带“文件”二字，多个机关联合行文不带“文件”二字。新绦《条例》、新《格式》中并无此硬性规定。
　　
　　3.公文标题的条款释义中重申了旧《办法》、旧《格式》中“除法规、规章名称加书名号外，一般不用标点符号”的规定，这是行政机关的“自行规定”，是公文标题与公文正文在标点符号运用上实行的两个标准。条款释义中仍然“新瓶装旧酒”，是在误导受众。在实际行文中，标题中除书名号外经常使用五种标点符号，即顿号、括号、引号、破折号、连接号。笔者认为，在公文标题中使用标点符号，只要符合新《标点符号用渤 （CBIT15834-2011）即可。正因为如此，新《条例》、新《格式》对公文标题中使用不使用、如何使用标点符号未作规定和要求。
　　
　　4.“印章”的条款释义中关于联合行文的机关过多，无法实现正文与所有发文机关的印章同处一页，也可采取“此页无正文”的方法，即将印章加盖在下一空白页上，并在该空白页第一行顶格标注“此页无正文”的表述，无疑是衍生了公文格式要素。
　　
　　三、我国公文格式现状
　　
　　（一）公文格式标准二元化
　　
　　一是新《格式》，笔者在此将它称为“民标”。二是2005年10月2日发布、2006年1月1日实施的《军队机关公文格式》 （CJB5100-2005，以下简称“军标”）。
　　
　　两个标准中公文格式要素构成不同，有的格式要素称谓不一，有的格式要素编排标注位置有别，有的格式要素用字字体字号存在差异等。例如：“军标”中公文的“份号”，可以用2至6位阿拉伯数字标注；上行文不但要标注“签发人”，根据需要还要标注“已阅人”；从“军标”的图例式样中可看出，公文标题只由事由加文种组成；三个机关联合行文时，行文机关署名用印，按上两个、下一个编排标注；成文日期用汉字数字书写：还有“无正文说明”“二维条码”“承办说明”等格式要素；“军标”特定格式中还有“印发、转发和批转的公文”格式和“代拟稿”格式等。这些都是“军标”与“民标”的不同之处。
　　
　　“军标”适用于中国人民解放军各级机关以及武警部队各级机关。“军标”与“民标”的规定和要求不同，势必给基层部队机关在行文的版式、格式上带来麻烦，有时两个标准甚至会相互混淆。如公安边防部队是公安部领导下的一支现役部队，是部队性质的警察，又是武警性质的部队，形象地称为“公边”或“武边”。边防部队行文时既要依据“军标”，又要依据“民标”。为此，2002年公安边防局制发了《公安边防部队公文处理规定（试行）》。这一法规要求，属于公安边防业务工作需要行文的，按国家行政机关公文格式办理；属于部队管理、训练、政治后勤等工作需要行文的，按“军标”办理。
　　
　　（二）公文格式仍呈现多样化
　　
　　新《恪式》实施一年来，对我国各级党政机关公文格式的规范化起到了一定的促进作用，但笔者认为，不解渴。因新《格式》只是党政机关的公文格式标准，以“党政”二字作为限定词，虽然其他机关和单位可以参照执行，但“参照”二字对其他机关和单位的约束有限，所以我国公文格式多样化局面仍未改变。
　　
　　一是“红头文件”“白头文件”格式。从党政机关来看，不但有“红头文件”格式，还有“白头文件”格式。
　　
　　二是“纪要”格式。各级各类机关会议的纪要格式五花八门，平级党政机关的会议纪要格式不统一，上级党政机关与下级党政机关会议的纪要格式不一致，各地各部门会议纪要格式不同，多议题会议的纪要与专题会议的纪要格式也有区别。
　　
　　三是信函格式。目前在我国行政机关频频使用此格式，凸显了新《格式》中常用公文格式与信函格式的矛盾，也加剧了全国公文格式的不统一、不规范。
　　
　　四是答复人大代表建议、政协委员提案的特殊格式。此种公文类别分为A、B、C、D，文种使用“答复”或“答复函”，公文除了加盖行文机关印章外，还有“领导署名”、“联系人”、联系电话等格式要素。
　　
　　五是电报格式。电报的格式与新《格式》中的常用格式有许多不一致的地方。截至目前，尚未见到电报格式国家标准的出台，可见到的只有有关职能部门制订施行的《党政机关电报格式规范 》 （以下简称《格式》），其中电报的格式以及构成项目与新《式》存在着许多差异。例如：新《格式》规定公文的版心尺寸为156mm×225mm，而《规范》中规定电报的版心尺寸为160mmx242mrn;新《格式》规定公文的发文机关标志用红色字体套印，而电报的报头颜色有两种：密电的报头是红色的，内部明电的报头是绿色的；新《格式》规定公文每面22行，每行28个字，而《规范》规定电报每面25行，每行28个字；电报首页不标注页码，第2页起标注页码，且页码居中标注在电报下白边位置；电报装订采用左上角或者左侧装订，不采用骑马订，等等。
　　
　　六是“命令I冷）”特定格式。行政机关日常选用这一指挥类文种行文时，从来没有同时标注“命令（令）”，要么选用“命令”文种行文，要么选用“令”文种行文。行政机关下发发布令、行政令时，通常使用发文机关名称后加“令”字的版式行文。而选用“命令”文种行文时，有时使用常用格式行文，如每年行政机关与军队机关联合下发的征兵命令；有时也用“信函格式”行文。
　　
　　四、解决新问题，既要“止疼”更要治本
　　
　　虽然新《格式》比旧《格式》在结构与内容上有了长足的进步，甚至在有些方面实现了突破，但反复研读、剖析也可看出，新《格式》内容中确实存在不少新问题。笔者认为，解决这些新问题，既要采取一些相应措施“止疼”，更要有治本之策，即谋划制订出台通用公文格式国家标准。
　　
　　（一）尽快制定出台新《条例》的实施细则。因为新《格式》中的有关内容是依据新绦例>中的相应规定、要求表述的，所以在实施细则中应对新《条例》第三章“公文格式”的有关条款作出明确界定：一是第九条第二款“密级和保密期限”中要求涉密公文根据涉密程度分别标注“绝密”“机密”“秘密”和保密期限。但目前中央及地方党政机关的涉密纸质公文基本上不标注保密期限。二是第三款“紧急程度”中要求，按紧急程度，紧急公文应当分别标注“特急”“加急”。但目前中央及地方党政机关的纸质紧急公文几乎不标注这一格式要素。三是对第四款何种情况下行文使用机关名称后加“文件”二字的发文机关标志，何种情况下行文只使用行文机关名称的发文机关标志作出解释。四是对第八款“主送机关”作出界定，哪些文种行文时要标注主送机关，哪些文种行文可以不标注主送机关。五是第十三款“印章”中要求“有特定发文机关标志的普发性公文和电报可以不加盖印章”，这里要明确选用“纪要”文种行文是否加盖印章。六是新《条例》第八章“附则”第四十条中关于“其他机关和单位的公文处理工作，可以参照本条例执行”，要对其中的“其他机关和单位”作出明确界定，以便这些机关和单位参照实施新《条例》、新《洛式》。七是在实施细则中增加“二维条码”为公文格式要素。鉴于自去年新《条例》、新《格式》发布实施以来，上级机关在陆续下发的三个文件中都要求各地各部门“积极推广电子公文和二维条码”，为此，建议在实施细则中将二维条码列为公文格式要素之一，这也符合地方党委、政府自2006年1月以来上报中央的公文都标注二维条码的行文实际。
　　
　　（二）有关职能部门应对《国家标准应用指南》中有关务款释义的内容作出解释说明。这样可以避免与新《条例》、新《格式》中的规定要求相悖，以致造成错讹，误导受众。
　　
　　（三）上级机关应带头贯彻执行法规。强化法规意识，切实解决新《条例》、新《格式》发布实施以来，党政机关公文格式中存在的字体字号、每行字数不统一，选用“决定”“意见”文种行文时主送机关标注不统一，行文机关署名不统一（目前，上级行政机关行文时仍然不署名），行文时公文用印不统一，以及常用公文格式与信函特定格式混用等问题，为基层行文格式规范起示范带头作用。
　　
　　（四）制订出台通用公文格式国家标准是治本之策。公文格式规范化是对各级各类机关的最基本要求，是保证公文质量和提高公文办理效率的重要手段，也是显示公文权威性、严肃性特征的重要标志。公文格式规范化是建立在标准化基础上的。国际标准化主席海因茨先生说过： “技术的进步和生产的发展无不同全球标准的发展有密切关系，因为后者保证了前者的通用性和互换性。”这句话深刻地阐明了标准是经济和社会发展的技术基础，对经济社会发展起着支撑和保障作用。同理，制订一个在全国全社会各种组织适用的公文格式通用标准，是我国公文处理工作一体化、规范化的需求，同样对我国各级各类机关、人民团体、企事业单位的公文格式规范化起着重要的支撑和保障作用。只有这样，才能从根本上解决我国公文格式不规范不统一的问题。为此，要着力解决以下问题：
　　
　　1.解决我国公文格式标准二元化问题。目前，我国的公文格式标准实际上呈现出一种“民标”与“军标”并存的局面。笔者认为，这种并存的局面不可取，必须改变。理由有二：一是作为国家标准，一个国家只能有一个。虽然军队机关与地方党政机关及其他机关的地位、职能、具体活动方式等有所不同，公文内容、办文程序等有所不同，但其外在的表现形式，即公文的格式应该一体化，这符合深化改革开放新时期军队与地方联系越来越紧密，相互行文、联合行文日益增多的新形势。二是若允许二元标准存在，势必给军队基层造成困惑，增加基层负担。如上述边防部队，还有消防部队等，既属地方公安机关，又属武警序列，受双重领导，行文时既要考虑“民标”，又要考虑“军标”，选用那种格式，处于两难境地。为此，制订出台一个既适用于地方各级各类机关、社会组织，又适用于军队各级机关的公文格式通用标准就成为大势所趋、势在必行的事。
　　
　　2.处理好统一性与特殊性的关系。目前在全国范围内，各种特定格式繁多，如新《格式》中的“信函格式”“命令（令）格式”“纪要”格式，“军标”中的“印发、转发和批转的公文”格式和“代拟稿”格式，机要部门的“电报”格式，党政机关的“白头文件”格式，人大、政协机关答复人大代表建议、政协委员提案的公文特殊格式等，可谓五花八门。新《条例》、新《格式》实施一年来，仍然没有破解这一困局。笔者认为，首先，强化统一性，制订出台通用公文格式国家标准；其次，处理好统一性与特殊性的关系，在通用公文格式国家标准的统领下，细化和规范各种特定格式，扭转格式混乱的局面。一是法定文种中的“公报”“公告”“通告”这三个在新闻媒体或社会上张贴的公文，可以不受通用国标中规定的约束，但它们的适用范围必须严格限制，尤其要遏制新闻媒体受经济利益驱使随意使用“公告”“通告”的现象。二是“纪要”“命令（令）”的格式可作为通用格式中的特定格式，但要求必须具体明确，不可模棱两可、似是而非。三是“电报”格式可作为特定格式存在，但除了报头外，其他格式要素如版心、页码、行数字数等必须严格按通用格式标准规定执行。四是“信函格式”若作为特定格式存在，要对它的版心尺寸、格式要素编排标注的位置、首页页码标注、版记部分各要素的标注等提出具体要求，且要规定这种特定格式适用于用“函”文种行文及答复人大代表建议、政协委员提案时行文用；同时，明确规定用“决定”“命令”“意见”“通知”“通报”“报告”“请示”“批复”“议案”等文种行文时不可使用信函格式，以免出现一个文种行文采用两种公文格式的情况。五是鉴于电子公文的特殊性，随着《电子公文处理工作暂行办法》的出台，应在通用公文格式国家标准中对电子公文格式组成要素及编排标注位置作出规范。六是在通用国家标准中要出现这些特定格式的首页和末页图示式样，以起示范作用；否则，基层将无所适从。七是对公文的字体字号做出统一规定。鉴于自2011年1日始，党的机关公文中使用统一的字体字号，建议其他机关和单位向其靠拢，可考虑在运用公文格式国标的附录中增加“公文字体字号使用规范表”。
　　
　　3.共识聚合力，实现“通标”梦。1988年版的国家标准《国家机关公文格式》 （GB9704-1988）明确规定， “本标准适用于我国各级党政军机关正式发布的公文。”可以说这是我国第一个公文格式通用标准的雏型。1999年版《国家行政机关公文格式》名称中增加了“行政”二字作为限定词，实际上此标准从适用于党政军机关倒退至只适用于行政机关，随后又出台了2005年版的《军队机关公文格式》，即所谓的“军标”。2012年版的新《格式》也以“党政”二字作为限定词。1999年至2012年间产生的三个公文格式标准，无论从名称上还是从适用范围上看，笔者认为，都不能算是我国公文格式的通用标准。为此，有不少公文学界的专家学者这些年来不断地探索研讨，撰文呼吁制订出台通用公文格式国家标准。诸如：2004年，朱忠裕建议将《国家行政机关公文格式》修订为《叽关公文通用格式》，周铭同志也建议更名为《机关公文格式》；笔者本人也于2008年发表了《我对“公文处理一体化”问题的思考》一文，呼吁“实现公文处理工作的一体化，从公文格式上突破，着力推进公文格式一体化、公文用纸一体化”；2013年4月，郑彦离发表了《党政机关公文格式应改称通用公文格式》的文章，再次呼吁出台通用公文格式国家标准，等等。综上所述，只要大家形成共识，站在全局的高度，在充分认识只有制订发布通用公文格式国家标准才能从根本上解决我国公文格式不规范不统一的混乱局面的基础上，凝聚党委、人大、政府、政协、军队机关的合力，加上职能部门认真履职，产生一个既合理科学又便于操作的统一规范的通用公文格式国家标准完全有可能，也一定能实现。

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