国库集中收付实现形式的探讨

关于国库集中收付实现形式的探讨

一、集中核算与集中收付的联系与区别
　　  （一）集中核算与集中收付的相同之处是：
　　1.两者都能形成单一账户，把资金直接支付给商品供应商和劳务提供者。
　　2.两者都以统管政府财政性收支为前提，都是为加强财政性收支全过程的控制，改变监控手段，控制关口前移。
　　3.两者都以所有的财政性资金集中收付为目标，有利于形成财政内控机制。
　　4.两者都面临相同的法律问题。目前国内法律不支持剥夺单位核算权，同样亦不支持剥夺单位财务管理权有机构的出纳自主权。
　　  （二）集中核算与集中收付的不同之处。
　　1.改革的对象不同。
　　集中核算属于政府会计领域的改革，改革的对象是行政事业单位财务会计管理体制；国库集中收付属于政府财政预算上层建筑的改革，改革的对象是预算执行方式。
　　2.管理机制不同。
　　集中核算把单位的会计、出纳都设立在核算中心，由中心统一行使核算和监督职能；国库集中收付则是把会计设立在单位，出纳设立在支付中心，通过会计、出纳分离来实现监督制约。
　　3.账户体系的支撑点不同。
　　集中核算由核算中心设立基本账户，用于办理所有核算单位收、支结算，财政资金从国库流出后，保存在核算中心，以核算中心为“蓄水池”进行二次控制；国库集中收付实行国库单一账户体系管理，预算内资金在未最终支付前，余额反映在国库（预算内资金库外存放为零），以国库为“闸门”进行最终控制。
　　4.集中收付实现的层次不同。
　　集中核算是以所有预算单位的预算内、外资金、其他资金的集中收付的集合来实现政府所有资金的集中收付，即在实现政府财政性资金集中收付的同时，实现预算单位的集中收付，从而能形成一级政府的资产负债总表和现金流量表；国库集中收付是政府宏观层面实现集中收付，不能同时实现预算单位的全部资金集中收付。因此，国库集中收付资金总量小于等于集中核算的资金总量，其一，国库集中收付不包含预算单位的其他资金的收支；其二，从单纯的集中收付的试点单位的运行来看，预算外资金仍然是拨到单位预算外支出专户上后才发生支出，存在财政国库管理机构资金账户之外的资金沉淀。
　　5.运行介质不同，总预算列支方式不同。
　　集中核算是以资金为运行介质，国库集中收付是以指标为运行介质，未发生实际支付时资金不运动；集中核算总预算以拨款数为列支依据，以拨列支，集中收付总预算以单位的实际支出为支出列支依据，以支列支。
　　6.财政内控机制的作用力度不同。
　　集中核算是将财政内部职能部门财务管理与会计核算分离，目标是实现支出的决定与支出的执行分离，彻底杜绝暗箱操作和改头换面，达到治本作用；集中收付是将财政内部资金统管，会计、出纳分离，由出纳来监督、制约会计，只有治标功效。
　　  （三）集中核算与集中收付的联系与转换。
　　1.集中核算要将单一账户体系的支撑点转移到国库，通过零余额账户或预算外资金垫支，实现预算内资金库外存放为零。
　　2.集中核算要将运行介质转变为指标，实现预算内外资金的指标运行；单纯的集中收付要取消预算单位的预算外支出专户，实现预算内外的指标运行模式，从形式到内容改变预算内外“两张皮”的问题。
　　3.国库集中收付必须实现财政内部的核算集中，通过核算集中调整财政内部运行模式，打破目前实际存在的分块割据，监督制约乏力的局面，形成一级政府的资金中心、财务信息中心，以提高控制和监督的水平。
　　  二、单纯的集中收付模式与转换的集中收付模式比较
　　单纯的集中收付由于会计在单位，形式上给单位会计主体未变的感觉，因而推行起来阻力相对较小，能够满足集中收付的相关要求，主要反映在库款库外存放为零；指标运行；以支列支；把大量繁琐的凭证、账簿管理工作置于单位；按支出类别确定不同的支出方式，工资支出、购买支出、项目支出实行财政直接支付，公务费、业务费实行财政授权支付，零星支出运用小额现金账户；操作上重在分月用款计划和请款制度的规范。从目前试点单位的情况看，一要解决好预算外资金支出集中的问题；二要解决授权支付的约束和适度的自由问题。从试点的情况看，有单位把上亿的资金通过授权支付划至本单位原账户，另一种是所有授权支付都必须到财政支付执行机构加盖印鉴，实质成了支付执行机构开单、盖章，是直接支付，预算单位开单、支付执行机构盖章，成了授权支付。总之，凡是要支付都得到支付中心来，适度的自由完全丧失。
　　转换的集中收付由于建立的基础不同，必须对原有运行方式进行改造，改造完成的标志至少包括五个方面：
　　1.以国库为支撑的单一账户体系，预算内资金库外存放为零。
　　2.预算内外资金由财政国库管理部门统一管理，统一调度。
　　3.预算单位会计主体不变（在资金使用权、财务开支自主权不变的前提下，核算体系的构架以单位为单元，即保持单位凭证、账簿自成体系）。
　　4.指标模式，以支列支而不是以拨列支。
　　5.各项支出直接支付到商品供应商。
　　转换的集中收付由于具有比单纯的集中收付更大的财务信息底层（包含有单位的财务支出信息），因而能够为其他各项财政改革提供更大的支持，具体地说：
　　一是有利于充分运用现代生产力发展成果，避免重复劳动，提高办事效率。由于会计进行核算的依据绝大部分都是出纳经办的各项收支凭证，集中收付把出纳工作纳入财政支付中心，某种意义上基本具备进行会计核算的基础条件，因此，在当今电脑广泛的运用条件下，把业务量相对较少的财务工作通过集中收付再细分一次，对于省以下行政事业单位，绝对不能说是进步。反过来看，如果没有电脑在财务核算方面的成熟技术，也就没有集中核算的产生和当前如此大的覆盖面。
　　二是有利于完善财政自身机能，建立自我约束机制。财政内部的集中核算，必然带来财政管理方式的变革，它的实质是财务管理与会计核算分离，支出的决定与支出的执行分离。用会计核算制约财务管理，支出的执行监督支出的决定，必然形成全体财政干部参与包括财政工作的各个方面，资金运行全过程的控制机制（即：“全员、全面、全程”的“三全”监督制约内控机制）。
　　三是有利于政府收支分类的改革，为政府收支分类改革提供载体。转换的集中收付能够同时满足政府收支分类改革的三大主体：部门分类，功能分类，经济分类。在具体实践中，沙市在财政部信息中心的支持下，开发的以沙市运行模式为基础的国库集中收付管理信息系统就是按这个思路设计的。整个系统的底层是一个三维的表空间（如下图）。
　　附图
　　OX轴：部门分类轴；OY轴：功能分类轴；
　　OZ轴：经济分类轴（目前是会计科目）
　　这三根轴加原点构成一个三维的表空间。XOY表空间反映部门与功能分类的关系，从OY轴向X方向，反映各功能分类归属哪些部门；从OX轴向Y方向，反映某些部门收支分属那些功能，形成总预算收支明细账。XOZ表空间反映部门与经济分类的关系，从OZ轴向X方向，反映各经济分类归属哪些部门，形成支持中心总分类账；从OX轴向Z方向，反映

某些部门分属哪些经济分类，形成单位财务收支明细账（目前是会计科目一旦经济分类正式出台，在OZ轴会计科目之上再加一级，经济分类就得以体现了）。YOZ表空间反映的是功能分类与经济分类的对应关系，为预算执行分析提供强大的技术支持。
　　特别需要指出的是，支付中心从形式上看处于原点，从本质上看支付中心就是X、Y、Z三轴无限延长而构成的表空间。
　　四是有利于预算评价体系的建立，形成财政自身完善的机能。
　　预算评价，实质是财政运行自身优化的内在机能。它的形成与实施，实质是拓展了财政工作领域，是中国财政运行从单摆式重复演变为三者的循环，即编制预算、执行预算、评价预算，通过评价预算再指导编制预算，再执行预算，再评价预算，再指导编制预算……，使财政运行在三者循环之中实现自身否定之否定，形成螺旋式上升的运行态势，提升我国财政运行水平。
　　但是由于会计处理是一个人为的过程，相同的经济事项不同的财务人员会有不同的财务理解。如买一包香烟，有的会计人员把它做成招待费，有的会计人员把它做成业务费，还有的会计人员把它做成会议费。三种处理应该说都没有错，各个单位的会计按不同的财务理解做成的会计资料本身就不可比，如果把这些资料摆在一起分析比较，本身就没有可比性，因此分析没有意义。如果实行转换的集中收付，各个单位财务处理集中在少数几个会计人员手中，哪怕是会计人员把会计处理做错了，但他错在一个方向因而具有可比性。因此，转换的集中收付是预算评价能够实施的组织基础，它有助于预算评价取得正确的结论。
　　此外还有利于促进公共财政体系尽快建立，为政府采购夯实基础，为会计管理改革提供便利，为政府会计实行权责发生制创造条件等。
　　  三、集中核算向国库集中收付的转换
　　这里主要结合沙市的转换加以说明。
　　1995年元月核算中心在单位资金使用权、财务开支自主权不变的前提下，保存单位基本会计单元的条件下开始运转，这时运行的基本特征是直接支付；各单位没有银行账户，在中心内配发内部账户，形成单一账户；政府在核算中心形成“蓄水池”，实施二次调节，解决财政运行中资金调度困难。
　　1997年6月按照财务管理与会计核算分离的指导思想，在集中资金之后，集中核算用一整套工作流程控制财政资金的分配、付出和评审，形成内部牵制和控制制度，同时取消各科室财务开支权，从运行机制上形成全局一盘棋。
　　1999年6月按照国库集中收付的思想，调整内部科室职能分工，以国库为支撑，改造原来的单一账户体系，全部财政供养人员纳入工资统发直达个人账户，把社保基金、粮食风险基金纳入单一账户体系，同时开始部门预算编制研究。
　　2000年正式把全部单位纳入部门预算范畴，正式编制部门预算。
　　2001年在部门预算正式通过前提下，切换运行方式，改资金运行方式为指标运行方式，同时总预算实行以支列支。在具体操作上，把人员经费、公用经费在指标库内按时间均衡自动下达，专项经费按进度支付，即既考虑项目的实施进度（由业务科室负责），又考虑收入的总进度是否能保证安排专项支出后，人员经费、公用经费不出缺口（由国库科负责），这样极大地简化了请款程序，方便单位在保证运转正常的前提下灵活用款。建立局域网，各科室在自己的范围内查阅各单位指标执行情况，设立远程查询系统，各单位在自己的微机上查阅财务状况和指标执行情况，完善全局基础数据库，把文档、供养人员详情、各单位资产、车辆消耗、农民耕地到户状况置于局域网中，实现全局信息资源共享。（具体转换历程见下表）
　　  沙市集中核算向集中收付转换历程  
时间　　　1995年元月　　　1997年六月　　　1999年六月
　　　　  ①党政机关　　  ②财政内部　　　③国库
步骤　　  集中核算　　　　  集中核算　　　　集中收付
　　　　　改造核算　　　　  改造财政　　　　规范政府
目标　  单位财务管理　　  内部管理方式　　　理财行为
　　　  部门财务管理　　　  财政管理　　　　  政府理财
结果　  方式的细化　　　　方式的细化　　　　行为的细化
成效　  变事后控制　　　  支出决定与支出　  政府理财水平提
　　　  为事前控制　　　执行分离，形成财　高，解决资金调
　　　　　　　　　　　　  政内控机制　　　  度及财力困难
中心　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　政府理财
性质　  代办机构　　　　　  管理机构　　　　　执行机构

　　
　　  四、建议——几种可供选择的方案
　　1.所有实行国库集中支付改革的财政机关实行内部集中核算，保证对外推行时运行流畅。
　　2.省、省会城市和大城市，本级采取单纯的集中支付形式，但在主管部门（有二级以上预算层次的）实行集中核算，这样既可以减少财政支付中心要面对二、三级预算单位的业务量，同时可大幅度减少零余额账户的设置，减少对账工作量，又可以在规范的基础上形成预算评价的基础。如设置省委行管局、省政府行管局、交通厅、水利厅、教育厅、科技厅、公安厅等核算中心，财政对其工资支出、购买支出、项目支出实行直接支付，对办公经费实行授权支付，既可以保证指标衔接，又可以利用主管部门加强财务管理，减少零余额账户设置数量。开通远程请款方式后，极大地提高效率，核算规范后实施联网，为财政各项改革提供信息支持。
　　3.对县及基本支出占到本级支出70%以上的地级市，推行转换的集中收付。一方面这类地方地域范围不大，按均衡布点方式增设几个报账点，实行远程联网，相当于把柜台摆在各单位门口，有推行的客观条件；另一方面，这类地方集中收付控制的重点仍在基本支出上，基本目标是在保工资，保运转的基础上求发展，有推行转换的集中收付方式的客观要求，同时各单位业务量不大，层次简化，有推行的可能。

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