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新西兰政府企业管理体制的特点和经验
新西兰的政府企业(GovernmentEnterprises)有时也被称为皇冠公司(CrownCompanies)(参见CCMAU, “Briefing to the Incoming Minister for State-owned Enterprises”, New Zealand, 26 July 2002),主要有四种形态:国有企业(SOEs)、皇冠研究机构(CRIs)、皇家所有公司(Crown-ownedCompanies)和皇冠实体(CrownEntities)。国有企业是政府所有的按照商业原则组建和经营的有限责任公司,如新西兰邮政公司、铁路公司等。皇冠研究机构是从事科学和技术研究的机构,如农业研究所、土地保护研究所等。皇家所有公司的经营领域一般较特殊,并多为皇家全资所有,如学习出版公司、新西兰无线电广播公司等。皇冠实体也是属于特殊领域的,但不是公司法所规定的公司,因此不受公司法的约束,而是由专门法律规定其目标和责任,如公共信托、彩票委员会、灾害赔偿委员会等。
一、公司法和专门法是政府企业治理的基础
《公司法》是任何公营和私营部门公司须遵循的基础法律,规定了公司设立、组织机构、公司与利益相关者之间关系等内容,除皇冠实体外的所有政府企业都应按照公司法注册或组成公司。专门法是对特定领域政府企业的所有权、治理和社会责任安排的特别规定,如《国有企业法》、《皇冠研究机构法》、《教育法》等。政府企业法规概要如图1所示。
图1 新西兰的政府企业法规概要
资料来源:CCMAU,“BriefingtotheIncomingMinisterforState-ownedEnterprises”,NewZealand,26July2002.
政府企业的股东须按照公司法行使股东权利。公司法规定的股东权利有:采用或变更公司章程;严格限制公司债务责任;授权董事编制年度报告;任命和撤换董事;批准重大交易;批准公司合并;推动公司进入清算程序;询问、讨论和批评公司经营并通过公司经营解决方案;审查公司信息;其它强制权力等。
公司法规定,董事会拥有管理公司业务和事务、以及指导和监控公司管理层的所有权力,并承担企业管理责任。董事的基本职责是忠于公司并为公司谋取最大利益,承担不勤勉和不适当地履行职责所导致的个人责任。
公司法采用了“默认董事(DeemedDirectors)”规则来约束股东按照法规来行使权力。根据公司法,没有被任命为董事但是实质上对公司行使控制权的人,可以被默认为公司的董事。被默认的董事对行使公司法规定的董事职责负有责任,并且可以对其行为所招致的公司后果承担个人责任,同时稀释或免除董事会管理公司的责任。根据默认董事规则,政府企业的股东(持股部长)及其顾问必须足够谨慎,以避免可能被认为是默认董事的行为。即使这种行为是必须的或应要求的做出的,也应该以完全透明的方式来行使。
二、所有权行使机构的功能、权力、责任及股权战略
新西兰政府建立了可称为“双所有权行使机构(或称国家股东)”的机制。即,每个政府企业有两个国家股东:财政部和有关部委,各持有50%的政府股权,有关部委的部长是持股部长中的“负责部长”,对所持有股份的政府企业起着主导股东的作用,并承担主要责任;财政部长一般是较次要的持股部长。
持股部长作为政府企业的股东,得到议会的充分授权。持股部长就本人在持股企业中的功能、权力和责任对议会负责,并接受议会或议会特别委员会的质询。持股部长是内阁成员,同时也是议会成员,由总督向行政院(ExecutiveCouncil)任命。
负责部长对政府企业组合实施日常监管,包括任命董事会成员,仅在关键问题上向财政部长咨询,并且按照惯例有在重大问题上向内阁咨询的义务。持股部长的权力是由公司法和各领域的专门法来界定的,行使这种权力的程序被设计成保证权力在透明和磋商的基础上行使。负责部长与政府企业的正式沟通对象是董事会,不是管理层。当企业出现财务危机时,财政部会介入维护股东权益。新西兰政府企业股权管理的层级结构如图2所示。
图2 新西兰政府股权管理层级结构
资料来源:根据新西兰CCMAU的RonHamilton先生来信阐述与讨论整理。
政府股权战略制定中考虑的因素有(CCMAU, “Briefing to the Incoming Minister for State-owned Enterprises”, New Zealand, 26 July 2002):政府对拥有股权的企业组合整体的主要目标;持有某一公司的目的(或谋求商业投资回报,或保证产出和服务满足公共需求,或混合目标);在政府股东目标下,现有的政府企业形态是否是保证目标实现的最好架构;各企业的生命周期阶段,是否能产生高于投资于其它领域的机会成本的回报率;政府如何尽可能地保证其目标的实现。
自1989年以来,政府较大规模地出售了一些政府资产,总出售额达到191亿美元。但后来考虑到资产出售所带来的风险和成本高于持有,所以近3年内没有再出售资产。
本届政府实行了“不出售资产”的政策,即长期持股战略。这是基于1999年政府在选举中提出的“不对国有企业实行私有化”的承诺。政府要求政府企业董事会通过配置资产来提高赢利和效率。
政府的部分持股战略体现在持有3家机场公司的部分股权和新西兰航空的大部分股权。前者是80年代出售政府股权形成的结果。后者则是政府于2002年收购的公司,当时该公司陷入财务危机(一些人认为政府是在实施紧急财政援助。引自新西兰CCMAU的Ron Hamilton先生来信阐述与讨论)。
三、政府企业的目标、报告、审查和治理
新西兰政府在改革中逐渐探索出一套“皇冠公司模式”,将其应用于对绝大多数政府企业的监督和管理中,大幅度地提高了政府企业的绩效(政府企业的绩效提高表现在4个方面：一是取代了以前亏损巨大需要政府的财政支持的局面，现在政府企业的投资赢得大量利润，并向政府支付税收和红利；二是出现了意义重大的基于公司自有资金的再投资，显著地提高了公司效率，并创造了政府可持续持有的公司组合；三是效率和产出质量的提高为社会物质利益和政府财政利益做出了重要贡献，许多产品的价格下降而服务更接近消费者需求；四是国有企业不再是政府的财政
负债，而是有生存能力的企业，是有价值资产而不是债务。参见CCMAU, “Briefing to the IncomingMinister for State-owned Enterprises”, New Zealand, 26 July 2002)。皇冠公司模式是政府监督、控制和激励政府企业的一个框架,借鉴了有关商业公司目标、治理结构和责任体制的国际经验,强调价值创造和绩效提高。皇冠公司模式的基本框架是:政府企业董事会负有管理企业事务和业务的全部责任,向持股部长负责;持股部长对政府企业业务规划程序施加战略影响;要求董事会充分和全面的报告;CCMAU对持股部长提供建议并协助监控;其它适用于政府企业的一系列公共审查机制。
(一)公司目标
新西兰政府特别强调企业目标清晰。政府企业一般都有商业和社会的双重目标。国有企业的商业目标十分突出,社会目标则不太明显;而皇冠研究机构、皇家所有公司和皇冠实体的社会目标和商业目标一般是并重的。各专门法对相关领域的政府企业的基本目标和运作原则都有规定,如表1所示。
表1 国有企业和皇冠研究机构的法定目标类别财务目标非财务目标设定法律
资料来源:新西兰CCMAU网站,www.ccmau.govt.nz.
政府企业须在每年的《企业目标报告》中阐述企业的经营目标。例如对国有企业,该报告应该阐明的内容有(《企业目标报告》所应包括的内容由1986年的国有企业法规定，1992作了部分修改。根据新西兰CCMAU的Ron Hamilton先生来信阐述与讨论整理):企业目的;采取行动的性质和范围;股本对总资产的比率及其说明;会计政策;后3年的绩效目标和判断是否达成目标的绩效评估方法;累计利润和资本储备中准备分配给政府股东的总量和比例的估计;在后3年将向持股部长提交信息种类(包括半年报中信息);企业任何一名成员接受馈赠、购买或者其他途径获取公司或其他组织股份之前的必经程序;董事会向政府寻求薪酬的任何活动(无论政府是否已同意提供这种薪酬);董事会对政府在本企业中的投资价值的估计以及再评估的时间和方式;被持股部长和董事会批准的类似事务。
(二)业务规划、报告和监控
持股部长积极参与政府企业的业务规划,向企业董事会转达政府股东的意愿(一般都是粗线条的或战略性的),并指导企业调整业务规划。政府企业董事会须向持股部长提交业务规划草案,持股部长收到草案后可委托CCMAU和财政部进行评审,并根据评审结果批准草案或提出调整意见。调整意见可由CCMAU代替持股部长向企业转达,董事会必须考虑部长的意见。当出现董事会与持股部长意见相左的情况时,董事会一般会尽量调和分歧,但不必完全配合部长,因为董事会被赋予的首要职责是公司利益最大化。在分歧无法调和的情况下,业务规划和目标报告将按照持股部长的意见调整。但是如果董事认为部长阻碍了自己的职责履行,董事就可能辞职,一些人的确如此。
按照法律,政府企业只需向股东报告财务绩效。但近年来,非财务绩效和组织状况也成为报告的必要内容,如皇冠研究机构须报告雇员结构和科研成果指标。此外,报告的要求也大大超过了公司法的规定,如年度报告必须包括附加信息;再如法律要求国有企业和皇冠研究机构提供半年度报告,但现在惯例要求也向持股部长提供季度报告。图3所示是政府企业年度报告和监控流程。
公司法对企业年度报告的最低规定是:须由两位董事签名确认,包含财务报表和审计报告的当期书面报告。年度报告应包含的内容有(CCMAU, “Briefing to the Incoming Minister for State-owned Enterprises”, New Zealand, 26 July 2002):公司业务性质变更;公司股权登记薄纪录;超过10万美元的雇员报酬;公司的捐赠;董事变更;所支付的审计费和其它服务费。对于非国有企业的政府公司,公共财务法还要求年度报告包括:年度财务报表的一系列详细要求;年度财务报表须附加由董事长或首席执行长(ChiefExecutive)签署的责任说明。
图3 新西兰的政府企业年度监控流程
资料来源:CCMAU,“BriefingtotheIncomingMinisterforState-ownedEnterprises”,NewZealand,26July2002.
根据专门法规定,国有企业和皇冠研究机构须在公司财政年度前半年结束后两个月内向持股部长提交半年度报告。半年度报告的内容涉及公司在半年中的运营情况和公司目标报告要求提供的信息。季度报告是每个公司须提供的,必须在季度结束后一个月内提交,内容包括未经审计的财务报告、绩效说明、财务统计概要,也可以包括非财务的绩效信息。表2列出了政府企业监控措施及其适用对象。
表2 政府企业监控措施一览
资料来源:RonHamilton,“MonitoringGovernmentCompanies”,“国有企业中国家股权的管理:十六大以后的改革议程”研讨会资料。
(三)审查
除了上述报告和监控程序,还有对政府企业的其它“审查”机制。主要有:
议会审查制度。议会财政和支出委员会向一些特别委员会(包括自己)分派执行财务审查的责任,特别委员会须对每一个政府企业进行关于财务绩效和运营的财务审查,并向议会反馈相应报告。特别委员会所执行的财务审查,范围可以包括从简要查看公司责任文件一直到详细深入的审查,甚至包括传唤并公开质询政府企业的董事和高级管理层。负责部长也可能被传唤问及政府企业事务。
政府企业须向议会提交讨论的文件包括:每个国有企业和皇冠研究机构的规则(如章程)及其修改;每个企业的《企业目标报告》及修改;每个企业的年报和半年报,包括财务报表和审计报告;持股部长指导政府企业修改其《目标报告》的任何告示的副本,或公司董事会向持股部长提交的修改《目标报告》说明的副本;持股部长决定国有企业或皇冠研究机构分红规模告示的副本。
总审计长(Auditor-General)承担政府企业的审计,并接受邀请对任何政府企业或董事展开关于资金使用的调查。总审计署是由议会根据2001年公共审计法建立的法定机构,隶属于议会。总审计长由总督根据议会推荐任命,独立于政府,向议会报告,任期7年。根据国有企业法、皇冠研究机构法和
公共财务法,总审计长承担政府企业的审计。但总审计长可以同意企业聘用其它审计机构。此外根据2001年的公共审计法,总审计长可接受邀请对任何政府企业或董事展开企业资金使用情况的调查,例如最近3年持股部长已两次邀请总审计长进行这类调查(分别是航空公司和ESR公司)。
公务信息法和政府监察官员法。1982年的公务信息法要求政府企业及关联公司、持股部长披露应该披露的信息,规定了范围有限的保留信息(如商业机密信息)。1975年的政府监察官员法规定,监察官有权调查企业管理层的履行管理职责时的决策、建议、行为或失职。
(四)治理和董事会任命
所有政府企业的治理结构都是相同的,即负责部长任命董事会成员来监督企业管理层。这是按照公司法、专门法和每个公司章程的规定来实行的。
董事会的主要责任是代表股东监督公司,保证公司的正常运转和财务健康。对按照1993年公司法设立的政府企业,董事被要求承担与私营部门公司董事同样的责任(CCMAU, “Protecting & Enhancing Shareholder Value”, self-presentation document):任命、管理和监控首席执行长;指导公司建立远景目标,以增加股东价值并保证公司长期的健康发展;制定和监督公司战略;风险管理;批准重要投资和收益分配;保证公司经营符合法规要求;指导公司处理与其它利益相关者的关系;与股东商议《企业目标报告》;制定业务规划;促使管理层达到目标报告和业务规划中的绩效指标要求;建立适当的治理结构;承担与公司法所规定的私营部门董事相同的职责、义务和责任。
内阁1999年10月批准了政府企业的董事会成员任命程序,要求负责部长按照内阁批准的任命程序,任命技能最好的候选人,并保证任命中没有棘手的利益冲突。如图4所示。该程序的主要特点是(CCMAU, “Protecting & Enhancing Shareholder Value”, self-presentation document):(1)CCMAU评估和筛选有意者和被推荐人员,建立潜在董事数据库;(2)CC?MAU与公司董事长和负责部长正式评估技能要求和职位空缺;(3)董事任期一般为3年,董事任期满的时间主要是3、6、9月份;(4)CCMAU检查其数据库并向其他政府部委(如妇女事务部、太平洋岛屿事务部等)寻求提名,负责部长则向政府核心决策小组寻求合适候选人的提名;(5)潜在候选人的能力和技术须与要求相符,优先的候选人由部长识别,并在考虑任命之前给予完成约定勤勉程序的机会;(6)约定勤勉程序(DueDiligence),在任命提名之前,候选人有机会了解公司的运营、董事会考虑的潜在问题、与其他董事会成员及高级管理层的工作关系,可能的利益冲突会被提出并被认真考虑;(7)负责部长做出任命决定,被任命者收到授权书。
董事会绩效评估在持股部长对董事和董事长的继任、更换和薪酬决定中具有重要的作用。董事会绩效衡量标准包括(CCMAU, “Protecting & Enhancing Shareholder Value”, self-presentation document):企业目标报告中的目标是否完成,符合财务和非财务目标;使业务规划与部长期望相一致;良好的社区关系;与买方机构的良好关系;为特定资本项目开发业务等。
图4 新西兰政府企业董事任命程序
资料来源:CCMAU,“Protecting&EnhancingShareholderValue”,self-presentationdocument.
董事的薪酬基线(即支付方法和年增长比率)由内阁决定或批准(增长比率一般很小，最近一次是在1997年批准的),持股部长每年批准董事的薪酬总额,董事会在部长批准的薪酬总额范围内有进行分配的自主权。
四、中间机构的作用
新西兰的皇冠公司监控建议机构(简称CCMAU)在政府企业的治理和监控中起到了积极的作用。CCMAU根据内阁指示于1993年建立,基本功能是向国家股东提供高质、及时、准确的企业运营报告和保护股东利益的建议。CCMAU由财政部所有,与财政部有行政隶属关系,如财政部任命CCMAU的执行长,并监督财政部在CC?MAU中的股权利益,但CCMAU在运营上是独立的,与财政部无关。CCMAU由议会拨款资助(类似于政府部门),但也从提供建议中获取收入。CCMAU分别与国有企业持股部长和皇冠研究机构持股部长签订了顾问合同,向持股部长提供独立的建议(CCMAU目前监控了38家政府企业。合计净资产98亿美元，总资产179亿美元。2001年这些政府企业的总收入达到77亿美元)。CCMAU的利益相关者和运作模式如图5所示。
图5 CCMAU的利益相关者和运作模式
注:CRI———皇冠研究机构
资料来源:CCMAU,“BriefingtotheIncomingMinisterforState-ownedEnterprises”,NewZealand,26July2002.
CCMAU认为“成功企业”意味着企业至少要维持价值(与风险贴水后的投资资本成本相抵),并在适当情况下提高价值(回报超过风险贴水后的投资资本成本)。在此原则指导下,CCMAU的许多活动侧重于使其监控的政府企业在实现一定社会目标的同时,创造公司价值。CCMAU在监控政府企业中的主要作用是(CCMAU, “Briefing to the Incoming Minister for State-owned Enterprises”, New Zealand, 26 July 2002):(一)提出监控建议。与财政部共同审阅政府企业的《企业目标报告》和业务规划草案,向持股部长提出意见;协助持股部长设立考核基准或绩效测定目标;协助持股部长监控政府企业的绩效。
(二)所有权行使建议。在政府企业的战略目标、重大事务、投资、核心业务界定、资本结构和红利政策、经营活动商业评估、多元化、重组和政策影响方面向持股部长提供建议。
(三)国家股权部门服务。应相关人员和议会的要
求,处理并回答问题;公务信息法的其它要求;政策和立法建议。
(四)公司治理建议。监控董事会的绩效、构成和承担的责任;引入最佳治理实践;参与政府企业董事的任命程序,包括提出董事应具备技能、监测董事会职位空缺、寻求董事人选、筛选并提出候选人名单、准备任命文件和董事培训的一系列过程。CCMAU在过去10年中一直处于为政府提供企业监控服务的最前沿,已经使得一定范围内的政府企业明显提高了股权价值,并开发和完善了被认为是“最佳实践(BestPractice)”的模式。2000年内阁认可了CCMAU在国有部门的股权监控、董事任命和公司治理中所发挥的“卓越中心(CenterofExcellence)”作用。2002年CC?MAU所进行的一项调查(向部长、政府企业和其它政府机构等利益相关者的调查)也显示,CCMAU提供了高度专业的监控服务,并且与其监控范围的政府企业具有牢固的关系,其特点是:方法专业,忠诚于其服务的部长;很好地处理作为政府企业和股东之间“中间人”的综合角色;保持对这些企业的良好认知,并维持与这些企业的牢固关系;为股东和企业提供更多具有战略价值的新服务。
(本文是在新西兰皇冠公司监控建议机构(CCMAU)RonHamilton先生所提供的书面资料和来信阐述与讨论的基础上完成的,在此特别感谢RonHamilton先生的热情帮助和支持。此外,世界银行WilliamMako和张春霖的有关论文、新西兰CC?MAU网站资料、新西兰总审计署网站资料也是本文的重要参考。)
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