教育公平：发展中国家高等教育大众化进程中的严峻挑战

教育公平：发展中国家高等教育大众化进程中的严峻挑战

　【内容提要】高等教育大众化是当今任何发展中国家在日益激烈的国际竞争中提升国家竞争力，取得主动的必要条件。文章分析比较了发达国家在推行教育民主化历程中的经验教训，提出，发展中国家应放开政策，鼓励民办高等教育，同时发展开放式的远程教育，藉此两翼实现高等教育大众化的起飞。
【摘  要  题】比较教育研究
【关  键  词】教育公平/发展中国家/高等教育大众化

　　　　发展中国家高等教育大众化进程中社会公平面临的严峻挑战
　　知识经济的兴起，信息社会的到来，经济全球化趋势的增强，使得低成本但高素质的人力资源成为各国竞争力的核心因素，大众化的高等教育是当今任何发展中国家想在日益激烈的国际竞争中提升本国竞争力，取得主动的必要条件。由于各国教育经费的绝大部分都必须首先保证基础教育的普及，仅靠国家投资不可能实行高等教育大众化的政策，结果，摆在发展中国家决策者面前的经常是一个两难选择：要么维持高等教育只培养少数人的精英性质；要么放开政策，鼓励国家不花或少花投资的私立高等学校的建立，同时发展开放式的远程教育，藉此两翼，实现高等教育大众化的起飞。众多发展中国家和地区高等教育大众化的实现，正是沿着这条路子过来的。他们的成功正吸引越来越多的原来并不想实行这一政策的国家仿效。但面临的挑战是，很多发展中国家的现有的精英高等教育，全部或主要由国家拨款运营，不收或少收学费，实际上更多的是为富裕家庭子女提供了几近免费的高等教育，号称“公平”，已经存在严重的社会公平问题；私立高等教育的发展，全部依靠收取学费维持办学经费并保证适当赢余，则必将造成贫富之间接受高等教育机遇的差别进一步加大。
　　任何市场经济都必然导致贫富差距甚至两极分化。实行和应时调整社会公平政策，是其最终能否持续下去的条件。如果人们要探讨西方资本主义市场经济并没有如一些先哲们预言的那样在上个世纪崩溃，多种原因之一便是都实行了一系列有利于社会公平的政策。自上个世纪50年代后一直沿用下来的教育民主化的口号，便是这一政策的体现，它包括保证人人享有免费义务教育，实行近乎免费的高等教育大众化，保证一切智力合格并愿意接受高等教育的人都能接受多种形式的高等教育。资本主义的稳定与发展得益于其不断增长的所谓中产阶级，而中产阶级的一个普遍特征是受过高等教育。事实证明，教育机会的公平，使每个人的潜能，尤其是来自各种不利阶层、群体的人的潜能都有机会开发出来，从而最终改变一个人、一个家庭甚至一片人群的社会地位。进入中产阶级行列，是最根本的社会公平。它较自失业补助、救济、基本医疗保险等“急救”措施，更能从源头上解决市场经济条件下的社会分化和公平问题，更有利于社会的长治久安。任何忽视高等教育大众化进程中社会公平问题的政策，都是短视的政策。
　　　　来自发达资本主义国家的经验教训
　　应当说，发达资本主义各国政府自上个世纪50年代后期以来，实行教育公平政策是认真的。除了义务教育延长、免费并加牛奶、午餐外，更多的是体现在高等教育方面。它包括扩建老学校，大量兴建和扩展社区学院式的高等学校，放宽入学条件，普遍提供助学金、低息贷款，为少数民族、妇女、残疾人入学创造便利条件等。当然，这样做的原因是多方面的：既有当时席卷西欧北美的民权、学生运动的巨大压力，又有社会主义的苏联发射第一颗人造卫星所造成的震撼，使西方世界对自己的教育制度与质量产生了相当的危机感等。五十年后的今天，教育民主化，教育机会公平、均等，已经深入人心，成为无人可以撼动的政策基石，任何在教育政策上的所谓公平应让位于效率的议论或提议都是不可能被接受的。
　　西方人的初衷是，教育机会的平等将导致来自不同阶层的人的经济和政治地位平等，最终铲除社会不公（盖·尼夫，1986）。这一信条至今仍然是西方各国制定教育政策的基本出发点。当然，实现这一目标的过程将是漫长的。请看德国实行了这一政策20年后的变化：
　　联邦德国几个年份学生的家庭背景：  
年份　　学生　　　雇主　　文官　　职员　  　体力劳动　　其他
1972　　小学生　　14.2　　5.2　　14.7　　  　59.5　　　　6.4
　　　（10-15岁）
1970　　大学生　　26.5　　25.2　　34.0　　　12.0　　　　2.3
1979　　大学生　　22.1　　21.7　　38.9　　　14.8　　　　2.5
1979　　高专生　　21.3　　15.0　　34.1　　　25.3　　　　4.3

　　
　　（资料来源：高等教育大众化、国际化、网络化和法人化，王一兵，云南大学出版社2002年出版）
　　从上表可以看出，体力劳动者家庭出身的小学生占小学生总数的59.5%，所占大学生比例则从1970年的12%上升到1979年的14.8%，高专生1979年为25.3%。1979年体力劳动者家庭出身的大专生加起来占大学生总数的40.1%。如果小学生的比例反映了不同阶层人口比例的话，体力劳动者占人口约60%，其子女已占大学生人数的14.8%、高专生人数的25.3%，不能不说是一个巨大进步。从这张表同时还可以看出，文官占人口约5.2%，但其子女却占大学生数21.7%、高专生15%。
　　再看社会民主党执政时间最长，推行教育民主化最力的瑞典的例子：瑞典1971年各种家庭背景的学生接受义务教育后的去向百分比：  
父母　　　　大学　　　高级　　　中级　　　熟练　　　非熟练
背景　　　　　　　　　管理　　　管理　　　工人　　　　工人
性别　　　男　　女　男　　女　男　　女　男　　女　　男　　女
接受基　　100　100　100　100　100　100　100　100　　100　100
础教育
进大学　　71　　66　33　　38  　21　　26　11　　21　　6　　11
上好专业　30　　12　11　　2　　7　　2　　3　　1　　　1　　1

　　
　　（资料来源：高等教育大众化、国际化、网络化和法人化，王一兵，云南大学出版社2002年出版）
　　从上表可以看出，熟练工人和非熟练工人子女上好专业的比例，远远落后于高级管理人员和中级管理人员的子女。
　　德国、瑞典的例子说明，实现教育公平与机会均等，是一项防止市场经济条件下贫富差距扩大、造成社会两极分化的根本政策，是实现社会安定和长治久安的社会改造系统工程的一个极其重要并长期起作用的组成部分。它的实现必然是一个漫长的社会发展与改造的过程，它要求决策者的高瞻远瞩，要求决策者不仅要从人的发展、教育为经济发展服务的角度，而且，还要从社会安定和长治久安、社会系统改造、政治文明建设等高度看待教育和实施教育公平政策的作用和潜力，一以贯之，持之以恒，五十年、一百年后，必见其功效。
　　应当承认，西方人从20世纪70年代后期和80年代早期已经注意到了推行20年教育民主化改革以后仍然存在着上述的实际的不平等，即高等教育免费，实际上是富有人家子女得到了更多实惠，接受更多、更好的高等教育，并普遍享受着全体纳税人提供的补贴。这一反思后的共识是，普遍按成本的一定比例收取学费，同时，对来自低收入家庭的学生实行补贴，保证无息或低息贷款发放，可能实际上更加公平。但是，当西方各国要将这一意图变成政策时，总是遭到学生抵制，过程很不顺利。澳大利亚实行所谓“贡献高等教育计划”，让学生缴纳低于成本25%的学费，学生可以在毕业以后找到一份高于全国平均工资水平的工作以后再开始偿还所欠学费，算是比较成功实现了从高等教育免费到收费转换的西方国家。西欧多数国家明知不合理，碍于社会安定和选票考虑，仍然维持原有高教免费政策。
　　　　发展中国家高等教育大众化进程中推行教育公平原则的几个试金石
　　1.能否逐步改变穷国却提供免费精英高等教育的状况？
　　多数发展中国家高等教育仍处于精英阶段，即按18-22岁年龄段的入学率低于15%并实行免费或基本免费政策，维持表面上的“社会公平”和“教育机会均等”，实际上是更多地有利于富裕家庭子女，造成更大的社会不公。不改变这种不合理状况，就不能寻求更加公平的教育政策。但是，改革起来同样举步维艰，政治家们要触及这一问题需要足够的政治勇气和智慧。斯里兰卡一所大学医学院院长曾主张改革这种大学免费制度，对学生实行收费，结果却被学生打死。南亚其他国家情况皆大同小异。
　　2.助学金、学生贷款的数量和条件是否足以保证贫困学生完成学业？
　　要实行免费义务教育后按教育成本收取一定比例的学费，一般国家皆出台助学金加学生贷款的配套政策。问题在于，奖、助学金是否具备一定数量，无息或低息贷款，借款条件，返还要求、方式是否保证需要的学生能借得到、还得起，同时，又不至于对学生学习期间构成巨大压力。澳大利亚规定借贷学生毕业后取得本行业全国平均水平以上工资十年内还贷，并可宽限至30年还清。有些国家还规定30年内还不清的，债务可被免除。同时，各国实行学生贷款过程中，总是发生一定比例贷款无法追回，损失一般由国家承担。学生贷款无息或低息，要使商业银行承担此项政策性贷款任务，国家亦必须对银行进行一定补贴。以上各点，都是奖、助学金和实施学生贷款制度能否取得成功，并真正以此体现教育公平的关键。
　　3.私立高等学校能否在诸多方面享有同等权利？
　　如前所述，私立高等学校的发展，是发展中国家实现高等教育大众化不可短缺的重要一翼。问题在于，私立高等教育是否意味着其一切成本均由学生学费负担，不能享受国家的任何财政资助或补贴，国家只补助公立或国立高等学校？否。从理论上讲，私立学校学生皆为本国公民和纳税人的子女，他们应当有同公立高等学校的学生一样，享受国家对高等教育补助的平等权利，包括国家贴息学生贷款和公立高等学校学生享受的其他权利。私立学校为本国公民和纳税人子女提供接受高等教育的机会，应当有权享有国家为公立高等学校提供的相当部分的优惠政策，如土地使用，银行借贷，国家为提升高等教育质量的一些专项补助，国家鼓励学生的奖助学金、贴息贷款等。在实施中，美国和日本的私立高等学校经费中，10%-15%是来自国家通过各种形式的补助。荷兰、比利时的私立高等学校甚至与公立高等学校一样享受政府财政拨款，所谓私立仅仅是其宗教背景和管理模式不同。至于学生基本权利，如取得国家补助和低息贷款等方面，与公立高等学校学生享有同样权利。国外高等教育改革的总趋势是，公立高等学校逐步实行收费制度；私立高等学校通过不同途径和形式，享受的国家补助在增加，再加上越来越多的公立学校实行一校两制，有公有私，一些私立学校尤其是一些有教会背景的私立学校同样具有明确的非盈利的公益性质，以至于不少学者认为，高等教育中公立与私立的界限在逐步模糊。
　　4.高等教育大众化进程中是否照顾地区差别和某些特殊、弱势群体，如少数民族、妇女入学，残疾人等的利益？
　　高等学校分布地区的不平衡，有的再加上招生政策上的地区限制，使不同地区的合格接受高等教育的公民不能享受同等机遇。众多弱势群体，由于分布在边远地区，文化起点低，经济上相对贫困，或因为身体残缺等原因，同样不能享有接受高等教育的平等机会。因此，无论发达国家还是发展中国家，在规划高等教育大众化进程时，都十分注意考虑后进地区，合理分布新建学校，有时还会规定特定地区和特殊群体的招生名额比例。当然，消灭这一差距是一个长期的历史过程，要随着不同地区经济、文化与社会的平衡发展逐步实现。重要的是，要采取各种可能措施，向这一方向努力，并贯彻始终，使这种差距逐步缩小而不是继续扩大。
　　5.开放式远程教育的质量和地位。
　　开放式远程教育是发展中国家实现高等教育大众化起飞的又一不可短缺的一翼，为众多弱热或相对弱热的群体提供接受高等教育的机会，使众多因高等教育的精英性质而被排斥于高等教育大门之外的成人可以通过这一途径弥补终身遗憾。从这一意义上讲，开放式远程教育是实现教育公平，并在某种意义上弥补精英高等教育在这一方面造成的缺失的战略措施。教育机会均等包括接受教育机会平等和成功机会平等两个方面。为此，一，政府应当扶持开放式远程教育坚持学术标准，保证课程和授课的质量，建立起至少不亚于普通高校的信誉；二，政府在坚持质量要求的同时，保证开放式远程高等学校同样具有授予证书、文凭和各种学位的权力。事实上，除了中国以外，国外一般开放大学都具有授予学士学位的权力，多数具有授予硕士学位的权力，越来越多的开放大学的越来越多的专业甚至取得了授予博士学位的权力。英国开放大学的课程几年前在包括牛津、剑桥等大学一起评估时，曾名列全英大学第十名。实践证明，只要政策、措施得当，远程开放大学是可以达到大学水平，有能力授予得到社会认可的学位的，并为高等教育机会均等、实现社会公平作出更大的贡献。