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西安市共有产权住房政策探析
本文基于权变理论，并结合西安市目前的房地产及人才安居政策，分析了西安市共有产权保障房政策，提出权变理论分析的4个框架：环境、运作模式、参与者、特性，从房源、保障对象审核、价位3个不同角度入手，对当前该市共有产权住房政策进行深度分析，切实把握潜藏问题，并针对性地提出改进建议。0 引 言
自进入21世纪以来，城市化进程不断加快，大量人口涌入城市，住房形势日益严峻，矛盾也愈发尖锐，从政府工作报告可以看出，住房矛盾已然引起党和国家的高度重视。在这样的社会背景下，笔者将研究目光投向西安市，从4个侧面入手，对该市共有产权住房政策进行深入分析。
1 环 境
1.1 国内环境
2007年，共有产权住房模式诞生于江苏省淮安市，在推广过程中，逐渐赢得社会各界的认同，引起国家层面的关注，被称为“淮安模式”。在2014年的政府工作报告中，对共有产权住房进行概念界定意味着我国之前推出的各种政策性产权住房得到整合，共有产权成为一种新的供给类型。2017年10月，在征得全社会同意的基础上，北京市正式推行共有产权政策，与之前推出的各种保障性、政策性住房最大的区别在于，此项政策在推广过程中，要遵循“循环使用、造福群众”的原则，产权性质永远不会发生改变;2017年9月，福州市提出了共有产权住房申请;2018年6月，广东省住建厅围绕共有产权住房发展，出台了指导性文件，将5个城市定为共有产权住房试点地区。
1.2 内部环境
2017年，西安市立足于发展现状，在准确把握户籍管理政策的前提下，调整了户籍政策，放宽了户籍准入条件。新政策推行以后，西安市人口数量不断增长，仅2017年，新落户人口数量高达25万人。据统计，2018年元旦至2月底，新落户人口就突破了14万，在这部分人口中，引进的优秀人才约占60%，学历最低为大学专科。2018年3月，市政府就新引进人才安置问题，下发了管理性文件，明确指出要构建立体化的人才安居保障体系，以满足百万人才多样化的住房需求，营造尊重人才的社会环境，进而建设更具吸引力和竞争力的人才高地。西安市拿出20%左右的居住用地，以共有产权的形式出售房屋，有效降低了购房成本，帮助有住房剛需、收入较低的家庭解决居住难题。
2 运作模式
2.1 严格的土地规划标准
对于共有产权住房政策来说，土地规划标准是该项政策推行的前提与根本。西安市形成了因地制宜、统筹规划、合理布局的土地规划标准。第一，住房保障部门综合西安市共有产权租房需求状况、环境承载力等各项因素，合理预测共有产权住房政策推行过程中可能发生的问题，有针对性地制订出科学有效的中长期建设规划，拟定年度建设方案。第二，始终将土地供给侧结构改革摆放在最重要的位置上，严格遵守“两个20%”，合理安排共有产权建设用地。第三，西安是一座文明古城，拥有丰厚的文化底蕴、大量的名胜古迹，在实施共有产权住房政策的过程中，所有技术与经济指标都要符合城乡规划管理的要求，不得以破坏文物为代价。
2.2 房源筹集渠道广泛
从房源筹集渠道来看具有多样化的显著特征，主要包括如下3种。一是集中新建，充分利用市场机制，通过项目招投标，确定由良好资质和信誉的房地产开发企业进行建设。二是从社会房源中统一购置。在具体操作过程中，政府理应扮演着重要的主导角色，在全社会的共同监督下，遵循公正透明的原则，以多种方式筹集房源。这种模式向住房保障部门提出了较高要求，要立足于本地房地产的运行情况，准确把握保障对象的实际需求，在省级政府的批准下购置房源。三是单位自建模式，建设方案要由多个部门共同商榷，如国土规划部、房管局等。
2.3 规范的审核供应程序
无论采取哪种方式进行筹集房源，都向住房套型提出了较严格的要求，在同一个项目内，每户平均建筑面积不得超过90 m2。共有产权住房的销售工作由住房保障部门负责，采用两种方式进行销售，一是公开摇号，二是轮候，由西安市住房保障部门发布，包括房屋位置、房源数量、销售均价以及登记时间、地点、方式等在内的销售通告，获得资格审核表之后，申请人可以登录网络平台进行登记，按流程办理购房手续。选房顺序按照“摇号”方式进行，摇号选房后在一定时期有剩余房源的，经住房保障部门批准后，可以作为长租公寓或者政府人才公寓使用。
3 参与者
3.1 供应对象
从西安市的总体情况来看，主要面向有住房刚需、经济收入在社会中处于中下等水平的家庭以及外来无自由住房的人才，申请条件由年龄、户籍或人才认定等构成。在这里要强调一点，即凡是拥有本市户口，或取得了居住证的外地户口居民，或本市引进的特殊人才，都可以提出共有产权住房申请，这与西安市从2017年出台的户籍准入新政策紧密联系在一起，保证在大量人才涌入西安市的同时，为他们解决住房困难问题，免去住房之忧。
3.2 执行机构
在具体实施政策的过程中，西安市适时成立了住房保障工作委员会，承担了与共有产权住房相关的各项工作，如统筹安排相关事宜、在各个部门之间进行沟通与协调、对政策具体落实情况进行监督等。在这一过程中，住房保障部门是重要的行政主管部门，负责制定相关政策与制度、拟定合理的发展规划，并对具体工作开展进行指导，同时，也负责安排各个区县的共有产权住房，包括房源筹集、销售、退出、管理等多方面的工作。 4 特 性
4.1 经济学特性
共有产权住房与普通商品住房存在本质区别，隶属于公共产品范畴。从概念层面上进行分析，实际上是一种准公共物品。政府通过颁布一系列政策措施，把具有私人物品属性的共有产权住房作为准公共物品提供给西安市居民，可以弥补和矫正住房市场上的供需不平衡，实现社会和谐发展，吸引人才。
4.2 社会政策特性
共有产权住房政策是西安市在特定发展时期出台的住房保障政策，在实践中，社会政策特性具体表现在产权特殊、对象特殊。
4.2.1 产权特殊
在实施此项政策过程中，西安市明确表示，共有产权住房的产权由保障对象和政府共同拥有，经过协商确定各自份额，所有拥有本市户口或取得居住证的居民，只要在5年之内没有住房交易，都可以向政府提出购买申请。由于购房者并不拥有全部产权，只是享有使用权、占有权，因此，他们不得自行将房屋进行转让与出售。
4.2.2 对象特殊
在西安市购置共有产权住房，必须是经济收入处于中等水平以下、无自有住房的刚需性人群。这部分家庭经济收入不高，即使倾其所有也无法购置一套房产。此外，人均面积小，居住质量低也是存在于这些家庭的主要问题之一，且存在财产和收入的相关规定限制，这些家庭没有被包括在廉租房范围内;无自有住房的各类人才，年龄层次属于中间阶段，具备一定的经济实力，但自己并无自有住房，同时，各类人才也不被包括在公租房的范围内。因此，从供应对象上看，共有产权住房是针对城市住房的“夹心层”，他们的购买能力和居住能力处于廉租房和商品房之间。
5 优化共有产权住房的建议
共有产权住房政策在西安市屬于起步阶段，还有许多方面有待改进和完善。
5.1 规定定价及产权份额
在土地出让前，西安市政府规定了集中新建共有产权住房的销售均价，使其保持在合理范围之内。同时，还明确规定共有产权住房的销售，采用“一房一价”，根据房屋所处的地理位置、户型等因素，在销售限价的基础上，上下浮动5%。产权比例可根据不同地段、时期与商品房的关系确定，不同项目可设定不同的产权比例，并将其列入合同中，为日后转让或买卖房产时分配利益提供依据。政府持有部分可以以多种直接或间接投入的方式实现，购房者持有部分只能以现金方式构成。
5.2 后期进行管理巡查
对共有产权住房进行后期管理监督，使共有产权住房资源的资源耗损降到最低。由西安市政府部门牵头，各个区县、开发区管委会作为执行者，通过走访等形式，切实解决共有产权住房在使用过程中出现的问题，同时，当地住房保障部门要承担相应的监管责任，适时成立工作委员会，积极开展监管工作。
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