地方议会制度在清末实验的反思

地方议会制度在清末实验的反思

地方议会制度在清末实验的反思
地方议会制度在清末实验的反思口刁振娇，华东政法大学法律学院博士
清末，面对严重的民族危机，一切不甘亡国的中国人开始对本国传统的专制制度进行反思，并对其价值产生了怀疑，把希望的目光投向了与那些强国联系在一起的民主制度。身处王朝更迭期的清廷统治者，面临着风云变幻的国内外形势，也在寻求自救的途径。地方议会制度就在这样的背景下粉墨登场了，开始了其在中国的第一次实验。用西方议会制度的标准来衡量，谘议局不能算是一个现代的地方议会，但在中国，它毕竟是一个史无前例的新鲜事物——一个民选的代议机关。它的出现标志着近代中国已经朝着民主的方向发展了，中国民众藉此机会初尝了参政的滋味，并且为民国初年议会制度的构建与实施，以及今天的民主政治建设留下了诸多的反思。
对议会制度在清末传播的反思
从议会制度在西方的土壤上产生、发展和成熟的漫长过程中，我们不难发现，西方的议会制度并不是一项孤立的制度，而是西方资本主义历史发展情境下的产物，并逐渐成为资产阶级民主制度的核心内容。议会是“民意”的代议机关，行使立法权，维护人民利益，在与其他国家机关之间相互制约的同时又相互合作，追求着共同服务于人民与国家的最终目的。法律论文 议会制度功效的发挥是以政治、经济、文化等其他条件的存在为基础的，并不是随时随地可以移植或嫁接的。但在这一制度传人中国时，却丢失了其最初的“委任”与“被委任”的社会契约性质，直接与官派的进行议事、备皇帝顾问的官署制度和乡、里依靠宗法的自治制度相对应了。而且，近代中国对西方议会制度的发现，更多的是对其效能的发现，把其作为一个救国富强的工具，并据此决定仿效这种制度，而不是由于自身民主制度发展的需要。于是，西方在民主化过程中缓慢成长起来的议会制度，就这样结合着中国传统的文化特色，在中国沿着一条特殊的逻辑，开始了其东方之旅。议会思想在中国的理解与传播已经如此扭曲，那么议会制度在中国进行实验的过程和结果就可想而知了，即使不谬以千里，也是弊病百出。最后可以发现，我们“在放弃昔日的体制所能提供的良好东西的同时，并没有获得现实的体制可能给予的有益东西”。
对议会制度在清末实验过程的反思
在各种力量的推动下，光绪三十四年(1908)六月，清政府颁布《资政院章程》、 《谘议局章程》与《谘议局议员选举章程》，’随后在全国范围内展开了谘议局议员的选举。1908年开始的谘议局议员选举，标志着议会制度在清末实验的开始。谘议局议员的选举虽然是地方性的选举，但却是中国有史以来的第一次全国范围内的民选活动。宣统元年(1909)九月，全国除新疆由于偏远暂缓外．21个省谘议局同时开议，至辛亥革命爆发，谘议局运行不到3年。
1．对谘议局议员选举的反思
考察《谘议局章程》关于选举权与被选举权的积极条件的规定即可发现，这些规定有着非常明显的缺点，选民享有选举权和被选举权受到了诸多的限制，诸如：年龄要件：性别要件：必须具有本省籍贯：财产、教育程度、资望、名位要件；居住期限要件，等等。那么，清廷想通过选举章程赋予哪些人选举权与被选举权呢？如亨廷顿所言， “选举制度和议会制度的发展，为中等阶层的政治参与提供了途径，同样也促进了至少是短期的政治稳定。”面对内忧外患的重大危机，清政府在不得已的情况下所进行的政治改革，正是为了追求政治的稳定，通过对选举权和被选举权积极条件的规定，其所照顾的正是中等阶层的参政要求。清廷想“重建与传统士绅联系的纽带，同时也将新的商人阶层、新知识分子吸纳到政治体系中来”，企图创造一个多元的、均衡的选民团体，兼顾新旧社会成员的参政要求，以免政治参与为某一特定身份者所把持，最终达到维持其政治统治稳定的目的：由于谘议局章程的种种限制，谘议局议员的选举有民主政治的外观，但缺乏民主政治的实质。章程对财产、教育资格等条件的限制剥夺了广大群众的选举权，使谘议局的选举没有了群众的参与和支持。即使在享有选举权的有产阶层中，政治参与仍是有限的，只有极少数士绅的参与，大多数选民即使有参与也是被动员参与。 “人民在这次空前的大选中是茫然的，对政治有兴趣的只有极少数”的士绅，而士绅们的“造型是半传统半现代性的，他们有求变的观念，但自身的利益优先”。正如帕特南( Robert. D．Putnam)所言， “制度构建政治，通过构建政治行为，构成制度的规则和标准操作程序在政治运行中打上了自己的烙印。”
当然，全面而理性地反思谘议局的选举，我们也不能不承认，尽管这次选举有着种种不尽如人意之处，但毕竟它是数千年来的一次创举，是中国历史上民众参与政治的第一次。
2．对谘议局运行的反思
从性质上来说，清廷并未将谘议局界定为权力机关，而是“采取舆论之所”， “官治之辅助机关”，但是不管怎样，谘议局是按照民主程序选举产生的，其内部组织、任期、补缺、改选、辞职、会议程序、表决办法等，均基本符合一个地方议会的精神。法律论文 虽然并不具有独立的立法机关的地位，也不享有完全的立法权，但谘议局有权议决本省应兴应革事件，议决本省预算、决算、公债、税法和义务增加事项，议决本省单行章程规则增删修改事项和权利存废，还有权质问行政事件，呈请资政院核办督抚侵权违法，呈请督抚查办官绅纳贿违法等权力。毫无疑问，谘议局已经拥有了一定的立法权和监督权。它的成立，为清末立宪人士提供了一个短暂、合法的舞台。
1908—1910年，各省谘议局基本上运衍了两年多，大多数省份都召开了4次会议。以江苏、浙江、湖南等省为例，谘议局开议前议员们热情极高，积极准备议案，对谘议局的运作充满了期望。第一年度会议之后，议员们的提议热情有所减退，但议会的经验则有所累积，比第一年更加成熟。所审查的议案，不论是对行政官员的纠举、财政预算的调整、教育及地方自治议案的审议，还是对行政机关的各种监督都有愈加严厉的趋势，而以宣统三年各省的预算案达到了最高潮。以江苏省为例，江苏谘议局为维护其代表民意审查预算的地位，不惜以辞职相向，显示了议员们不但了解身为议员所享有法定职权的内涵，更明白选民对其行为的期望。而江苏省的民间团体，尤其是预算维持会对谘议局的坚强支持，也证实了民间的这种期望。同时，我们也发现谘议局虽然依照章程享有法定职权，但其职权的行使受到了督抚的种种钳制。谘议局具有立法的职能，可以制定并通过地方性法规，但督抚有权对该法规是否执行进行裁夺，实际上就使谘议局立法职能的发挥受到限制。谘议局享有预算权、决算权，应该有权对政府的年度收入和支出进行事先控制，并对政府的账目审核进行事后控制。但要真正发挥这一功能，谘议局就必须是一个真正独立的立法机关。在独裁的政治制度下．谘议局显然不具有与行政官厅相抗衡的独立地位，这就限制了谘议局职能的发挥。谘议局运行两年以来，所议不少，但真正能够发挥作用的议案实际不多。
但是，我们不能用理想目标的达成和终极成果的实现，来苛求一个历史过程的发轫。时贤有论指出， “中国积弱之最大原因，在于牢守二千年来相沿之专制政体。而不变专制政体之最大坏处，在于官吏有无上之权威，人民不获些微参政之权利。地方一切公事，任令官吏把持颠倒、混淆黑白。而地方人民屈伏于官吏积威之下，虽至骚扰已极，而犹忍气吞声，曾不敢与之稍抗”。从谘议局开始，民众有了介入政府决策的机会。尽管谘议局的运作难以与今天之地方议会相提并论，但正如汤因比(Arnold J．Toynbee)在《文明经受着考验》中所说： “在一种文化冲突中，一旦在被冲击的社会防卫中打开了最小的缺口，一个事件就会不屈不挠地继续引发另一事件。”民国初年的省议会便是对谘议局的继承与发展。
从历史的眼光来看，谘议局的真正意义在于其对民主制度的传播。谘议局议员们以“民意之代表”自居，以谘议局这一合法机构为平台，讨论省政国事，攻击清廷在制度、人事、政策方面的缺失，提出自己的改革建议，唤起民众的政治意识与不满情绪，进而鼓励人们投入不同的政治活动之中，并亲自领导和参与了全国范围的国会请愿运动，其对于政治动员在不同程度上发挥了促进作用，对全国的立宪运动也起到了推波助澜的作用。议员们同清王朝的斗争，牵制了清政府在地方上的权力运作，愈发争取到更多的社会舆论的同情和支持，从而扩大了自身的政治影响，并进一步集结了一大批反清力量，在最大程度上孤立了清政府。部分议员以其刚正不阿、清正廉洁和为民请命的形象，令中国政坛耳目一新。

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