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重新理解社会管理——基于社会政策与社会组织的视角
重新理解社会管理——基于社会政策与社会组织的视角王川兰
内容摘要 对社会管理的行政化认知与实践导向逐渐显现其弊端，需要我们从社会维度，即社会政策与社会组织的视角对其重新理解和定义。社会管理是与公共福利和生活质量相关的社会政策的执行与实施，而社会组织逐渐成为除政府之外的另一个有效社会管理主体。社会管理体制的改革需要以真实的社会需求为导向，从建立分类管理制度、制定社会发展与影响指标、发展社会慈善资本及社会经济部门等多层面进行构建。
关键词 社会管理 社会政策 社会组织发展
作者王川兰，复旦大学社会发展与公共政策学院博士。（上海：200433）
随着我国人均GDP在2008年达到3000美元，经济社会发展目标从解决温饱逐渐转向追求生活质量，社会建设与社会管理的议题逐渐引起大众的关注和讨论。事实上，在过去几十年中，尽管我国的经济体制改革取得了巨大成功，政府管理体制改革也颇有成效，然而社会管理领域的改革还处于破冰阶段，进展比较缓慢，还没有形成一个系统完整的改革思路与政策框架。与此同时，随着改革的深入而引发的社会风险与问题却在日益凸显，人民群众对各类社会政策及社会服务的需求逐渐增加，以强调民生改善与福利保障为核心的社会管理体制的改革，势必将成为下一发展阶段的重中之重。那么，什么是社会管理？如何实施社会管理？怎样评判社会管理的成效？至今，理论界与实践部门尚缺乏对这些问题的深入思考与有效应对，迫切需要我们对上述问题进行重新理解与回应。
“单位—街居”体制结构中的社会管理及其弊端
一直以来，我们对社会管理的认识和理解是放置在计划经济体制结构中加以实现的。在计划经济年代，我国在社会领域实行的是以“单位制”为主、以“街居制”（基层地区管理）为辅的管理体制。主要表现为在城市基层社会逐步建立了通过单位这一组织形式管理职工，通过街居体系管理社会闲散人员、民政救济和社会优抚对象等，从而实现对城市全体社会成员的控制和整合，达到维护社会稳定和巩固政权的目的。单位制的形成具有历史背景，是适应计划经济体制而设立的一种特殊的组织形式，具有政治、经济与社会三位一体的功能，在当时起到了重要的社会整合作用，但也带来了制度性的后果，造就了总体性社会和依赖性人格。而“街居制”地区管理主要是通过街道办事处和居民委员会这两个行政建制的组织来开展工作。街居体系虽然经历了50多年的发展变化，但一直扮演着政府的“脚”的角色，简单被动地执行上级政府下达的指令与任务。因此，社会管理被理解为社会福利事业管理，包括个人的单位福利及困难家庭依赖正式单位或街道政府保障的思维模式，其覆盖的范围及提供的福利都比较有限，基本局限在养老抚恤、独身子女津贴、公费医疗等方面。
在我国经济转轨和社会转型之后，所有制结构出现了变动，社会主义市场经济体制逐步建立，社会流动也迅速加剧，导致单位制及其附属的单位福利体制基本解体，但其长期以来形成的心理与行为模式，至今影响着政府对社会管理与建设的理解和判断。在经济社会快速转型的当下，通过街居制这一行政化的单向度结构传输社会福利产品与社会服务，实行社会事业管理，远不能满足多样化的社会和个人发展的需求。而在单位制退出及街居制捉襟见肘之际，社会管理缺乏其他有效的替代性供给主体，显得十分薄弱，居民有关环境、卫生、治安、娱乐、健康、教育、购物等社会需求方面的问题，无法得到及时反映和解决。长此以往，容易形成社会管理的空白区——“非国家空间”，这对于社会稳定与社会发展都会产生消极影响。这就迫切需要我们在“单位一街居”体制结构之外，重新认识与探讨社会管理被当今时代所赋予的新的内涵、特征及其实现路径。
基于社会政策与社会组织视角的社会管理变革
不同于过去计划经济体制下对社会管理狭隘化、简单化的理解和运行，在当前的经济社会发展阶段，需要从政策环境及组织执行的视角对社会管理加以重新认识和理解，并且从这些方面切实加强社会管理体制的改革与建设。换言之，社会政策、社会组织及社会管理是三位一体的关系，社会管理的建设离不开社会政策的制定与社会组织的发展。
其一，从社会政策的角度理解社会管理。“社会政策是影响公共福利的国家行为”，正如迈克尔·希尔(MichaelHill)所言，虽然非国家机构也可以有政策，但社会政策这种一般性的表达方式主要是用来界定与公民福利有关的国家所起的作用。[1]显而易见，社会政策主要是通过国家公共权力的介入发挥配置和供给公共福利产品的作用。而从国际经验来看，社会政策通常包括扶贫政策、社会保障政策、就业政策、医疗卫生政策、教育政策、住房政策、社会服务政策，以及社会秩序政策等。就这一意义而言，社会管理实质上是社会政策的执行，是政府和其他公共组织及社会机构在社会政策范围内，组织、管理与协调同老百姓现实生活休戚相关的社会事务，基本上涵盖了国民福利、就业、住房、健康、文化、教育、人口、婚姻与家庭生活、社区与社会公共环境以及宗教等范围，提供关系着每个人生活质量与品质的社会性公共服务。社会管理在此意义上保障人民福祉随着经济发展而发展，促进社会公平与公正，防止社会问题扩大和激化，避免出现大的社会震荡，是社会政策的执行行为与过程。由此可见，社会管理的中心是执行和实施社会政策，即为有效实现上述社会政策目标所进行的组织、协调和推展社会服务的活动。社会管理的核心是社会政策，社会政策是政府干预、管理社会的主要手段和基本措施，它决定了其他的社会管理方式与手段。
因此，社会管理首先需要通过社会政策的界分，来确定相应的社会行政管理体制与职能范围，运用社会行政及社会工作等专业方法，将国家或地区的社会政策转化为社会服务的持续动态过程，以预防或解决社会问题。社会管理区别于其他公共事务管理的特点主要表现为依照行政程序，通过社会管理的行政组织及社会服务人员在社会政策的架构中，针对社会问题与目标群体，整合分离的社会资源，开发执行可持续的社会服务项目，向有需要的社会成员提供专业化的社会服务，从而实现社会政策的预期目标。因此，要推进我国社会管理体制的改革，首先需要进一步构建一个完善的社会政策体系作为其规范性与合法性前提。
其二，从社会组织的视角认识社会管理。社会政策执行的终端往往表现为各类社会性公共物品与社会服务项目的提供，而这必然涉及到社会组织在其中的角色与功能。按照各国的发展经验，政府作为国家权力中心，它决定着公共资源的分配机制与基本原则，而作为第三次分配的社会组织、慈善活动，则体现着社会自组织的功能与民间志愿精神的兴起，它包括了社会组织的发展和管理，社会志愿服务的提供与管理等。现如今，社会组织已经成为除政府外的另一大社会管理主体，在社会事业与社会福利领域发挥着独特的自我管理、自我服务与自主治理的功能。从英美等国的发展路径来看，社会组织的发育水平与社会管理和服务的成效之间有着较强的正相关关系，即社会组织发达的国家和地区，其社会管理水平与质量也相对较高。
在发展社会组织方面，我们可以在一定程度上参考借鉴西方的成功经验及模式。例如在美国，非营利组织及其服务在全部社会服务中所占的比例相当高，几乎占所有社会服务的一半，甚至更高。政府对社会组织的直接支持表现为：政府提供基金支持以及直接与慈善和志愿组织签署合同：为那些参与低收入阶层服务的慈善和志愿组织付费。同时政府对慈善和志愿组织进行一系列的间接支持，包括对捐赠行为的免税、减税；为从事儿童照顾、老人照顾、住宅补贴的慈善和志愿组织的员工，提供税收信用以及税收减免等。而英国政府则通过建立制度化伙伴关系的方式，鼓励推动社会组织与社会管理。英国政府和社会组织的代表于1998年共同签署了一份《英国政府和志愿及社会部门关系的协议》，这不是一部法律，而类似一个备忘录，但其重要意义在于它经过广泛的讨论，由政府和非营利部门共同协商达成、共同签署遵循，明确各自的责任与权限，为双方今后的关系确立了基本原则和行为依据。
上述国家的成功范例提醒我们，政府需要与社会中介组织建立一种制度化、法理化的关系。社会管理的实现水平在很大程度上取决于社会组织的发育程度，尤其是直接从事各类社会性公共服务的民间团体的成熟程度，因此我们需要重视和研究这部分社会组织的内在机制和发展条件，在政府公权力之外更好地整合民间力量，发挥其非行政、非层级、非政府的社会管理与服务策略，形成政府与非政府部门间的合作伙伴关系。[2]而这种相互依赖关系又将对双方的制度整合和运作效能产生新的挑战，需要进一步评估考量。
社会需求导向下社会管理体制的多层次构建
在新的社会经济发展背景下，社会管理的内涵与外延都发生了较大变化，从简单的行政主导下的单位一街居式社会统合管理体制，转变为社会政策制度框架中政府与社会组织合作互动的社会综合管理体制。进一步而言，社会管理体制的改革与重构需要以真实的社会需求为导向，从管理方式、评估指标及社会投资等层面共同推进。
第一，实行社会服务与社会组织的分类管理体制，兼顾社会管理的公平与效率。一方面，针对不同的社会事务和社会服务的内容，例如养老服务、健康卫生服务、就业服务乃至家庭服务的性质与特点，制定相应的社会管理政策与制度：另一方面，对社会组织进行分类管理，以公益性和互益性的标准对其分别实行税收优惠等。从政策上将社会组织划分为民间公益组织和民办非营利企业（类似于当前我国的民办非企业单位和西方背景中的社会企业）两种类型。针对不同的类型，可以采取不同的税收优惠政策、政府支持政策及不同的监督管理办法。对于民间公益组织，因其面向全社会开展公益慈善活动，应该采取全面的免税优惠政策，并通过政府委托或政府采购给予资金支持，同时鼓励它们开展多种形式的社会慈善与公益活动。这类组织因其运作的是公益财产，应限制其开展经营性活动，依法强制贯彻公开性和透明性原则，并实行严格的社会监督。对于民办非营利企业，因其提供的社会服务或者具有市场交易性，或者具有互益性，应从政策上鼓励它们参与市场竞争，依托市场维持组织的发展，相应地，政府可采取一定的减税措施给予支持。
第二，建立社会发展指标与社会影响指标，提升社会管理的信度与效度。政府要切实实现社会管理的目标，需要将社会影响评估纳入到经济、社会和环境的决策中去。必须把社会管理目标具体化，通过指标设计，编制成可以测度的社会指标，如同经济发展中的国内生产总值、消费价格指数、国际收支、就业率、居民收入等一样。但是，到目前为止，能够像经济数据那样用几个指标来预测社会发展的社会指标很鲜见，全世界都是如此。对于社会宏观管理．这无疑是一个难题。参考一些学者的相关研究，笔者以为在中国目前的发展水平和阶段，可以考虑的社会指标应当包括城镇贫困人口比例、城镇基尼系数、城乡养老保险覆盖率、城镇医疗保险覆盖率、城镇失业保险覆盖率、高中阶段毛入学率、基本公共卫生覆盖人群、调查失业率、不公平指数、犯罪率等。我们还有待于在上述甚至更多指标的基础上，研究和设计出几个简明的社会发展指标，用来定期监测社会管理目标的实现情况。
第三，大力发展社会慈善资本，培育“社会经济部门”的形成，实现社会管理的创新与效益。传统的社会福利事业管理给人的感觉是不追求效益，并且是花钱的事业。随着社会捐赠活动的日益活跃与非公募基金的日益增多，这是一笔不容小觑的社会慈善资金，需要我们树立一种现代社会慈善资本的观念，建立一个社会慈善资本的运作体系，以社会投资来解决根本问题，通过慈善投资的方式，摆脱以往的“施舍性质的济贫院方式”，这是一种更为积极、创新及效率标准下的社会管理理念与模式。其关键之处在于需要建立制度化的中间服务机构，例如由专业管理顾问公司或者公益创投基金设立公益创投计划，由专业人士和独立研究评估来选择和决定慈善资金的去向，服务于社会慈善资本、政府及社会组织，帮助其提升社会管理与社会服务的效益。
大力发展社会慈善资本，有助于进一步推进“社会经济部门”的形成。有别于传统的公共经济部门与市场经济部门，“社会经济部门”是一个新的概念与事物。按照OECD等国际组织的通行定义，从性质上来说，它主要是指第三部门（非政府组织，社会企业，社区组织与志愿组织等）在经济领域的活动产生的效益总和，它不是以人们衡量市场经济的办法即工资、收益等来衡量，其产出是把社会效果和间接的经济效益结合在一起。具体而言，我国当前需要大力发展以社会组织为主体的生活性服务业，推进“社会经济部门”的形成。特别是随着老百姓收入水平的提高，社区服务业、老年服务、病人看护、社区家庭医生、卫生服务，以及其他一些关系到人民群众生活质量和品质的生活性服务业需求日益提升，以社会服务业为主的“社会经济部门”具有吸纳就业、投入少、资源损耗少、可持续发展等优势，从就业容量来讲比生产性服务部门还要大。通过在社会管理中加强对社会服务领域的社会性投资，推动政府、公益性或社区发展银行、商业性信托机构、公益基金乃至个人等多种投资主体，共同参与、支持和发展社会服务组织与服务项目，一方面可以满足日益增长的社会服务与福利需求，另一方面可以创造更多就业岗位，实现社会管理在经济与社会方面的双重效益。
[本文受上海市教委科研创新项目(11ZS13)、上海市教育发展基金会晨光项目(2007CG12)资助。]
参考文献：
[1]迈克尔·希尔，理解社会政策．北京：商务印书馆，2003：11．
[2] Kettl, D.The Global Public Management Revolution:AReport on the Transformation of Governance.Washington D.C.: The Brookings Institution, 2000: 67.
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