对农村社区建设工作的几点想法

对农村社区建设工作的几点想法

对农村社区建设工作的几点想法
　　
　　作者/项继权　夏宁波　唐钱琳
　　
　　农村社区建设工作作为一项新的事业，各地积极探索，取得重大进展；同时，在此过程中，也出现了一些问题，既有理论认识上的，也有实践发展中的，亟须梳理和澄清。
　　
　　为什么开展农村社区建设
　　
　　从国际范围来看，国外最早倡导社区建设（又称社区发展）就是从欠发达国家和地区开始的。其原因是在这些地区面临着一系列的社会经济问题，政府资源有限，必须通过政府和民间的合作并充分调动社区资源和居民的积极性，参与解决各种问题，促进社区发展。显然，经济社会发展水平相对落后并不是拒绝社区建设的理由，恰恰相反，正是经济社会发展相对落后的地区，社区建设更为迫切。特别是在我国仍然存在城乡二元结构，城乡之间以及地区之间经济社会发展不平衡，农村地区尤其是中西部欠发达地区社会建设任务繁重，单靠政府的力量还远远不够，必须动员社会和社区的内在资源和力量，加快经济社会发展。
　　
　　一些学者特别强调，农村社区建设并不是对农村实行城市化的管理，也不是单纯的通过建设“社区服务中心”将公共服务引入农村，更不是简单的“建新村”、“建小区”或“村改居”。众所周知，“村改居”是在农村多数居民不再以农业作为生产方式、多数土地被征收以及居民多数获得城市户籍的条件下根据相关法律政策改“村委会”为“居委会”的过程，其实质是农村城镇化过程中的农村组织方式的变动。如果农村社区仅仅是为了“村改居”，只需按既定的“村改居”政策执行即可，无须在农村进行社区建设；如果仅仅是为了农村管理和公共服务，现存的乡镇和村委会体系也可承担相关工作，无须另外搭台子、挂牌子。实际上，随着农村及整个国家的改革不断深入，农村市场化、城镇化和现代化迅速发展，农村从单一、静止和封闭向多元、流动和开放的社会转变；传统乡村组织的生产体系、分配体系、管理体制、控制机制、整合机制以及基于村集体关系的认同不断弱化，村级组织越来越失去组织力和凝聚力。如何重新将农村和农民组织起来，重建乡村社区的组织与认同，增强居民的社区认同和归属感，重建并促进社区的整合与融合，已经成为亟待解决的问题。特别是在现行体制下，村民自治也仅仅是户籍村民的自治，外来人员难有参与；村级公共服务和管理对象也限于本村村民，难以对外来人员提供平等的基本公共服务，也无法实施有效的管理，农村社区和社会难以实现有效的整合和融合，也衍生出诸多的社会矛盾和冲突。正因如此，党和政府提出推进农村社区建设，以构建与农村开放、流动、分化和城乡一体化及社区和社会融合相适应的新型农村组织、管理和服务体系，建设新型农村社会生活共同体。因此，有的学者强调，农村社区建设是一项重大的民生工程，它将公共服务引入并全面覆盖到农村，提高了农民群众的生活品质和农村文明程度；是一项重大的社会工程，它加强了农村社会建设，消除社会矛盾并实现社会整合和融合；是一项重大的政治工程，它赢得了农民的拥护，进一步巩固了党在农村的执政基础；是一项重大制度创新工程，是农村基层组织、管理和服务体制的重大变革，也是农村社会以及现代国家重建的重要步骤。
　　
　　新型社会生活共同体是目标
　　
　　迄今人们主要是从三个角度解释社区：一是从社区和社会的区别角度定义社区，认为社区即同质人口的共同体；二是从社区的起源和基本功能的角度进行界定，认为社区是为了解决人们共同需求而形成的共同体；三是从社区一些要素方面进行归纳和总结，强调社区的社会互动、地理区域、共同关系等特征。一些学者强调，社区不仅是一个地域单位，也是一个社会单元，是一定数量人群在一定的地域范围内形成的社会生活共同体。从我国农村社区建设来看，党的十七大报告及“十二五”规划都强调把城乡社区建设成为“管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体”，其根本目标也是建设新型的社会生活共同体。有学者指出，这一目标要求我们农村社区建设应回归并立足农民群众日常生活需求，不仅要加强农村社区公共设施和组织体系建设，也要努力满足社区居民公共文化和精神需求，增强社区的凝聚力、认同感和归属感。前者是社区建设中物质技术和组织层面的内容，后者是社区建设中精神文化和社会层面上的内容。当前一些地方在推进农村社区建设中整合农村各种资源，大力加强农村社区公共设施建设，将公共服务引入农村，这无疑是必要的，也是当前工作的重点。但是，农村社区建设不仅仅是新农村建设的“抓手”和农村公共服务的“平台”，也不是单纯的社区管理和公共服务问题，而是通过农村基层组织、管理和服务体制的创新，通过有序的管理、完善的服务及丰富多彩的文化生活，增强人们的社区归属感和认同感，最终构建新型社会生活共同体。
　　
　　农村社区建设的不同路径
　　
　　由于不同的社会政治背景、历史文化传统以及不同的发展阶段，中外农村社区建设各有特点。
　　
　　第一，社区建设和发展的动力机制不同。不同国家和地区的社区建设主要有三种模式：一是“政府推动型”，突出特点就是政府主导、居民相应参与、自上而下推行社区发展；二是“社区自主型”，社区主导、居民主动参与、由下而上实施的社区建设路径；三是“政府与社区互动型”，自上而下、自下而上两种方式同时并举。多数发达国家社区建设主要是靠社会力量推动的，一些非政府性的社会组织和乡土精英发挥着积极的推动作用。从我国来看，农村社区建设目前主要靠政府推动，政府是主要的规划者和推动者，社会和居民自发性参与和投入较弱，具有政府主导的特点。因此，我国农村社区建设可视为一种规划型的农村社区建设，农村社区建设是在政府的主导与推动下进行的。
　　
　　第二，农村社区的组织与功能定位不同。从国外来看，社区通常是作为一种自我组织、自我管理、自我监督和自我运营的自治性社会组织和社会生活共同体而存在。有的社区与基层政府单位地域范围一致，组织、功能和人员边界相互融合；有的国家和地区的社区则主要是由居民自愿结成，独立于政府组织机构之外，其地域和人员边界模糊。不过，社区组织功能主要是自力社会活动和社会服务，同时，也协助政府办理一些事务。从我国来看，农村社区由政府统一规划，人员、地域边界清晰。我国农村的聚居村落本身就是一种“社区”。不过，当前我国建设中的农村社区有的不完全是基于自然形成的社区，而是在现有的自然社区的基础上的重组和重建。“社区建设”具有明显的“建设”和“规划”的特点。农村社区不是纯粹的社会组织，而是兼具社会生活共同体与行政管理单元的功能，具有明显而强烈的社会性、组织性、管理性、服务性及规划性等特征。
　　
　　第三，社区建设的发展阶段及工作重点不同。如果从世界范围来看，域外社区建设起步早。社区基础设施比较完善，国家公共服务健全，社区自组织能力强，社区建设已经从社区基础设施建设和组织建设阶段进入精细化的服务和多样化的精神文化生活的阶段，更加注重社区的精神文化和生活品质的提升。从我国来看，由于农村社区建设起步比较晚，社区公共基础设施薄弱，农村公共服务依然匮乏，当前农村社区建设的工作重点依然是公共基础设施、公共服务平台建设以及加快基本公共服务的全覆盖的工作。特别是由于农村社区建设时间短，人们对社区的认识不足，社会自组织能力弱，社会和社区居民志愿参与比较少。我国农村社区建设的走向
　　
　　有的学者指出，当前农村社区建设正推动农村基层社会组织、管理和服务体制的创新和变革。尤其是村级组织正从“群众组织”向“社区组织”转变，农村基层组织的服务功能不断增强；从传统的“村社一体”向“村社分离”转变，从生产共同体走向生活共同体；基层民主自治从封闭走向开放，从“村民自治”到“社区自治”转变，自治民主的参与主体和覆盖面不断扩大，这是农村基层民主和自治水平的提升和发展；随着公共服务向农村不断延伸，村民自治不再仅仅是自我管理和自我服务，而是从“自我服务”向“公共服务”转变；传统的乡镇与村的关系也开始发生重大变化，从“乡村分治”向“乡村共治”转变，乡镇与社区更多地通过协作共同从事社会管理和提供公共服务；城乡之间也不再是二元化的组织体制，城乡基层组织与管理体制开始从“城乡分离”走向“城乡一体”。毫无疑问，随着农村社区建设的展开，农村基层组织、管理和服务体制将发生深刻的变革。
　　
　　有的学者强调，在当前农村社区建设中，首先，要进一步加强农村社区建设的研究和宣传工作，提升人们对农村社区建设重大意义的认识。其次，要立足农村社会的管理、服务和认同，科学规划农村社区的规模和布局。多数学者认为在当前绝大多数省市的乡村，农村社区范围以“一村一社区”为宜。这不仅因为现行的村委会人口和地域规模比较适中，也是因为新中国成立以来特别是改革开放以来，村委会管理并承接了传统集体经济资产，人们形成了较强的利益关系及社会认同，村委会也建立和形成了相对稳定的组织机构和基础设施，这为农村社会的组织、管理和服务提供了基础和条件。第三，推进农村社区的组织与体制创新，一方面切实理顺农村社区党组织、村委会和社区集体经济组织与社区组织的关系，另一方面理顺政府与社区的关系，强化政府对社区组织的财政支持、制度规范和运行监督。第四，进一步加强和完善农村社区公共服务体制，促进城乡基本公共服务均等化。第五，进一步加大农村社区建设的财政投入，完善政府主导的多元化投入体制。第六，大力加强农村社区服务队伍建设。第七，制订农村社区建设的相关法规政策。学者们普遍强调，农民群众是农村社区的主体，也是社区建设的参与者和受益者，在推进农村社区建设中，必须尊重农民群众的主体地位，根据农民群众的愿望和需求确定农村社区的工作重点和服务内容，切实保障农民群众的权益。要动员、组织、支持和引导农民群众及志愿团体积极参与社区建设。
　　
　　

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